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课题

2003-2004年:中国就业报告--第1篇 宏观经济与就业政策

时间:2004-12-28  作者:莫荣(主编)  来源:2003-2004年:中国就业报告  查看:3171  评论:0
内容摘要:第1篇宏观经济与就业政策1.宏观经济政策与促进就业中国是世界上人口大国,占世界人口总量的21.3%;中国也是世界上劳动力人口最多的国家,1999年15-64岁人口为8.44亿人,相当于世界总量的22.4%,劳动力(指就业人口、失业人口和现役军人)7.51亿人,相当于世界总量的25...

2003-2004年:中国就业报告

1篇 宏观经济与就业政策

1宏观经济政策与促进就业

中国是世界上人口大国,占世界人口总量的21.3%;中国也是世界上劳动力人口最多的国家,199915-64岁人口为8.44亿人,相当于世界总量的22.4%,劳动力(指就业人口、失业人口和现役军人)7.51亿人,相当于世界总量的25.9% 。中国是劳动力资源丰富的国家,也是世界上就业压力最大的国家。如何解决就业问题,如何为庞大的劳动人群创造更多的就业岗位,始终是政府首要经济发展目标。

改革以来(1978-2002年),中国总人口净增32194万人,新增就业人数33588万人 ,1980-1999年全球新增劳动力8.60亿人,而同期中国就业人数净增2.90亿人,中国新增就业劳动力相当于世界新增劳动力的33.7%

应当说中国在解决人口就业方面取得了令世人瞩目的伟大成绩,这也解释了中国改革开放为中国人民创造更多的就业机会,然而进入20世纪90年代,中国就业增长能力迅速下降,20世纪90年代下半期,正规部门就业人数大幅度下降,尽管非正规就业迅速增长,但仍不能改变就业增长变缓的趋势。

1.1 20世纪90年代后半期经济增长模式的变化

改革开放以来中国的经济增长模式并不是一致的。从各种投入要素增长率看,资本投入增长率有所上升(约2.5个百分点),劳动力人均资本存量年增长率为10.6%,为建国以来最高、最快,说明“资本深化”过程加速;劳动投入增长率明显下降(约1.5个百分点),反映了由高就业模式转向了低就业模式;人力资本增长率略有所上升(约0.6个百分点)。

从要素生产率增长率看,资本生产率增长率由正增长变为负增长,约下降了4.1个百分点,反映了资本利用效率在明显下降,高的资本投入并不能带来高的资本产出效率;劳动生产率增长率略有下降(约0.2个百分点);全要素生产率增长率明显下降,按照投入要素的不同权重,由4.64%下降为2.28%,由3.95%下降为1.30%;由3.26%下降为0.32%,分别减少了2.36个百分点,2.65个百分点和2.94个百分点。这表明导致这一时期GDP增长率下降的主要原因是经济增长模式发生了很大变化,首先是TFP增长率大幅度下降,其次是劳动投入增长率下降,再有资本生产率增长率下降。

1.2 经济增长与就业增长

19962001年全国就业人数年平均增长率为1.2%,是建国以来就业增长率最低水平的时期。从各产业看,第一产业年平均增长率为0.5%;第二产业下降幅度较大,20世纪80年代年平均增长率为5.0%,成为主要的提供就业的主要部门,20世纪90年代上半期下降为2.7%19962001年又进一步下降为0.8%;第三产业由20世纪90年代上半期的7.3%下降为3.1%明显下降;从职工人数看,呈负增长,平均每年为-5.2%,其中,国有单位为-6.3%,城镇集体单位从20世纪90年代以来呈负增长,过去6年为-14.0%;私营和个体就业人数为5.0%,明显低于20世纪90年代上半期19.6%的水平,城镇私营、个体就业增长10.2%,也低于20世纪80年代和20世纪90年代上半期。

在“九五”计划(19963月)中曾提出,这一期间,全国新增就业4000万人,向非农产业转移4000万劳动力。实际结果是,城镇新增就业人员4111万人,农业新增劳动力513万人。

从经济增长与就业增长的关系看,改革以来分为两个阶段:

第一个阶段属于高经济增长与高就业增长,1978年-1989年期间,GDP增长的就业弹性系数为0.315

第二阶段是高增长与低就业增长模式,就业GDP增长的就业弹性系数降为0.112。这反映了进入20世纪90年代中国经济增长模式从高就业增长转向低就业增长。

1.3 资本增长与就业增长

从资本存量增长与就业增长看,也是两个阶段:

第一个阶段属于高资本增长与高就业增长,1978年-1989年期间,就业资本存量增长系数为0.376

第二阶段属于高资本增长与低就业增长模式,就业资本存量弹性系数降为0.094。进入20世纪90年代中国资本增长与就业增长之间关系的曲线斜率发生变化,更加向左倾向;这反映人均资本存量增长过快。从劳动生产率-劳均资本存量关系图看,该曲线明显低于45度直线,并不断偏离这条直线,出现了劳均资本产出率下降趋势。

可以推算,假定保持19781989年期间的就业GDP增长的就业弹性的话,20世纪90年代约少吸收了就业人数64%;从资本存量弹性看,20世纪90年代约少吸收了就业人数75%。由此可得出, 20世纪90年代走了一条资本密集和资本深化的工业化道路,全国就业岗位在增长速度下降。

1.4 20世纪90年代的就业增长

主要是中国就业模式发生了很大转变,从正规就业为主转向非正规就业为主,目前中国正处在这一过程之中。随着改革和经济转轨的逐渐深入,我国经济运行状况可以分为几个比较明显的阶段:

第一阶段:转轨初期(1978-1992)。这一时期的特点为以对计划经济体制的改良为主,经济转轨尚未全面展开。

第二阶段:转轨中期(1992-现在)。这一时期全面开始了从计划经济向市场经济转轨的过程,需要对原有的经济体制进行比较彻底的改革。部分行业、部分经济类型出现衰退,另一部分行业和经济类型不断崛起的背景下,我国经济结构发生了剧烈的调整,所以这一时期的就业形势显著地表现出“创造性摧毁”的特点,同时也进入了高失业、低就业、高增长阶段。摧毁旧的工作岗位主要集中在国有单位和城镇集体单位的传统正规部门。一方面在新兴产业(指IT信息服务业、旅游业、金融保险业、文教卫等)、新兴正规部门和非正规部门会创造新的就业岗位,但另一方面在传统正规部门中旧的工作岗位会被进一步的大量摧毁。这是一个典型的“创造性摧毁过程”,但创造的速度远远低于摧毁的速度,造成严重的下岗失业问题。

第三阶段:转轨后期。这一时期,我国已经基本完成从计划经济向市场经济的转轨。国有和集体部门在我国经济中的比重下降到了较低水平,国有部门市场竞争力得到提高,产出和就业需求保持稳定。私营个体经济和外资经济得到了极大的发展,占据我国经济的较大比重,创造出大量的就业需求。在这一阶段,新的工作岗位开始超过或摧毁旧的工作岗位。越来越多新生劳动力直接进入新岗位,相当部分失业人员逐渐进入新领域,失业率开始下降。我国步入新的发展时期。

在这种经济转轨的作用下,进行着一场“创造”与“摧毁”的对比竞赛,将直接影响中国的就业率和失业率变化趋势,这大体要经历三个阶段:

第一阶段:摧毁的旧工作岗位远远超过新创造的岗位,这是因为大多数人主要在传统产业从事传统产品制造和服务,而在新产业从事新产品的制造和服务的人数比例较小,因而引起失业率迅速上升,并达到较高的失业水平。

第二阶段:新工作岗位大量增加,从旧岗位中撤离的人开始进入新岗位,这时期尽管失业率较高,但其上升趋势趋缓或停下来。

第三阶段:新的工作岗位开始超过被摧毁的旧工作岗位。越来越多新生劳动力直接进入新岗位,相当部分失业人员逐渐进入新领域,失业率开始下降。经济增长的过程本身不仅是总量增长,更是结构调整过程,或者结构调整是经济增长由量变引起部分质变,乃至全局性质变的过程。

这一时期中国各地区就业的低增长,主要是正规部门就业人数(职工人数)不同程度的大幅下降所致。在19962001年期间,全国35个省市自治区的正规部门就业人数(职工人数)均大幅下降。其中,辽宁减少了452万人,黑龙江303万人,四川和重庆共计299万,江苏279万人,湖北236万,全国共减少4053万职工。仅以上五省区就占到了全国职工减少人数的约40%38.7%)。

各地区就业增长取决于正规就业与非正规就业之间增加和减少。通常两者都增加,则总就业增长;反之则减少;非正规就业增加量超过正规就业减少量,则总就业增加;反之则减少。

全国15个行业就业增长也不平衡,也取决于正规就业与非正规就业之间增加和减少。

1.5 宏观经济政策与就业政策的转变

经济发展战略有两种不同思路:一是增长优先论,即经济增长是最重要的目标,也是首要目标,这是以经济增长为中心的发展思路;二是就业优先论,即扩大就业岗位、降低失业率是最重要的目标,也是首要目标,这是以就业增长为中心的发展思路。几乎在所有的计划经济国家都选择第一种模式,以追求经济增长为第一目标;几乎在所有的市场经济发达国家都选择第二种模式。长期以来中国经济增长模式一直是属于第一种类型,但随着向市场经济转型、经济结构变革、失业问题日益严重,必然会向第二种模式转变。

经济增长并不必然或自动地促进就业增长。20世纪90年代以来我国经济增长、投资增长与扩大就业之间的联系被大大削弱了,经济高增长、资本高投入并不一定必然带来较高的就业增长,也不会自动转化为就业机会的扩大。经济增长、扩大投资需求能否扩大就业机会和促进人类发展不仅仅依赖于经济增长率有多高,还取决于采取何种增长模式。作者在1998年提出应把扩大就业、降低失业率作为中央和各级政府最优先的经济发展目标。

1998年中国政府实行扩大内需的方针,采取积极的财政政策和稳健的货币政策,有效地阻止和抵御了亚洲金融危机冲击和世界经济与贸易下滑的冲击,保持了经济持续高增长。过去5年,经济平均增长率为7.7%,与此同时,宏观经济政策目标和就业政策开始转变。

首先,把创造就业和工作岗位作为最重要的经济发展目标,党的十六大报告明确提出,就业是民生之本,扩大就业是我国当前和今后长时期重大而艰巨的任务。

其次,就业政策转变。1997年党的十五大报告提出,要加快国有企业改革,实行鼓励、兼并、规范破产、下岗分流、减员增效和再就业工程转成企业优胜劣汰的竞争机制。

宏观经济政策与就业政策的转变,在一定程度上可以缓解就业压力,但是,根本解决中国的就业发展问题还是长期艰巨的历史性任务,还有赖于中国经济增长模式的转变,正确处理劳动密集型产业与资本密集型产业之间的关系,正确处理劳工利益与资本利益之间的关系,正确处理扩大内需与创造就业之间的关系。

2. 就业政策环境的改善

我国是一个有12亿多人口的大国,就业问题比任何一个国家都繁重和复杂。改革开放以来,党和政府采取了一系列行之有效的政策措施,推动就业和再就业工作取得了显著成绩。特别是2002年全国再就业工作会议以来,我国形成了一套积极的就业政策,各地认真贯彻执行中央的方针政策和工作部署,这项工作取得积极进展。我国经济持续快速健康发展也为解决就业问题提供了有利条件。但是当前和今后一个较长的时期内,我国就业形势仍十分严峻。不仅是劳动力总量矛盾和就业结构性矛盾交织在一起,还有下岗失业人员再就业、新成长劳动力就业以及农村富余劳动力转移等问题相互交织的复杂情况,因此,还需要把就业和再就业工作放在更加突出的位置上。

2.1 增加就业和控制失业列入年度社会经济发展主要指标

20033月份召开的十届全国人大一次会议,批准了2003年国民经济和社会发展计划。计划将宏观调控目标体系明确为四个基本目标:经济增长率7%左右;新增城镇就业岗位800万个以上,城镇登记失业率4.5%;居民消费价格总水平上涨1%;外贸进出口总额增长7%。这是我国首次将增加就业和控制失业率列为宏观调控的主要指标。这是宏观宏观调控目标的重大变化。

增加就业和控制失业率作为主要的宏观调控指标,能够更加充分地利用劳动力要素,而且能促进城乡居民收入增长,这既是经济健康发展的标志,也是社会公平和稳定的体现。相对于原先的单纯的控制失业率指标,增加就业和控制失业率作为一组指标,更加强调了扩大就业的积极方面,是与实施积极的就业政策相配套的。因此,国家发展计划委员会主任曾培炎在《关于2002年国民经济和社会发展计划执行情况与2003年国民经济和社会发展计划草案的报告》中强调,要把控制失业率和增加就业岗位纳入各级政府的国民经济和社会发展计划,努力实现新增城镇就业岗位等预期指标。把发展服务业作为扩大就业再就业的主攻方向,特别要充分发挥个体私营经济和中小企业在扩大就业方面的重要作用,大力开发社区就业岗位。规范发展劳动力市场。鼓励和支持下岗失业人员自谋职业和自主创业。认真落实扶持再就业的税费减免、小额担保贴息贷款、社会保险补贴等政策措施。鼓励国有大中型企业通过主辅分离和辅业改制,合理分流安置富余人员。充分考虑财政、企业、职工和社会保障的承受能力,把握好下岗分流的规模和节奏。加强职业培训,提高劳动者的就业技能。继续对就业困难群众实行就业援助。做好高校和职业学校毕业生就业、创业的指导服务工作。这体现了实现增加就业和控制失业率的目标必须采取更加积极的促进措施。

2.2 政治局集体学习就业问题

2003328日中共中央政治局举行第三次集体学习,内容是世界就业发展趋势和我国就业政策研究。这再一次表明中央对就业问题的重视。2003年中共中央政治局前两次集体学习的内容分别是宪法和经济。宪法学习表明党中央将坚定地实施依法治国的基本方略,加速推动十六大提出的加强社会主义法制建设的进程。第二次集体学习强调要注重学习世界经济知识和分析世界经济形势,不断提高在对外开放条件下推动我国经济发展的规律性认识。第三次集体学习就是就业方面的内容。说明就业问题摆到非常重要的位置。

胡锦涛总书记在主持学习时发表了讲话,强调指出,做好就业和再就业工作,关系到人民群众的切身利益,关系到改革发展稳定的大局,关系到实现全面建设小康社会的宏伟目标,关系到实现全体人民的共同富裕。各级党委和政府要坚持以“三个代表”重要思想和十六大精神为指导,从我国的基本国情出发,认真贯彻中央的有关方针政策,把新形势下的就业和再就业工作做得更好。

他指出,就业是民生之本,是人民群众改善生活的基本前提和基本途径。我们必须坚持把促进就业作为关系改革发展稳定全局的重大战略任务,实行促进就业的长期战略和政策。

胡锦涛指出,要根据经济社会发展规律,从实际出发制定科学的就业战略和对策,不断完善就业机制。

胡锦涛指出,大力推进人力资源能力建设,提高国民的整体素质,充分开发和合理利用我国巨大的人力资源,不仅对推进改革开放和现代化建设具有重大作用,而且对促进就业和创业也具有重大作用。

2.3 中央召开再就业工作座谈会

2003815日至16日,党中央、国务院在京举行全国再就业工作座谈会。这是连续两年召开的又一次就业大会,足以显示中央抓就业工作的决心和力度。2002年全国再就业工作会议的任务是研究积极就业政策,2003年这次会议是党中央、国务院根据目前我国就业形势决定召开的一次重要会议。会议的主要任务是:以“三个代表”重要思想和十六大精神为指导,检查贯彻落实去年全国再就业工作会议精神和《中共中央、国务院关于进一步做好下岗失业人员再就业工作的通知》的情况,总结交流做好再就业工作的经验,研究解决存在的问题,进一步推动再就业工作。中共中央总书记、国家主席胡锦涛在会上发表重要讲话,中共中央政治局常委、国务院总理温家宝主持会议并讲话。中共中央政治局常委、国务院副总理黄菊作会议总结。中共中央政治局常委曾庆红、李长春出席会议。

会议的主要精神是:

1)充分认识做好就业和再就业工作的重要性、紧迫性和长期性。

2)就业和再就业工作取得成绩,有有利条件,要增强信心。

3)再就业工作的大政方针和政策措施已经明确,关键是要全力以赴抓好落实。

4)解决好就业和再就业问题是一项长期的艰巨任务,要着眼长远,创新思路,积极探索符合我国国情的就业发展战略。

52003年的就业和再就业目标任务一定要努力实现。

会议还研究完善了促进再就业政策。

3就业政策的变化

为了做好就业和再就业工作,2003年无论是在城镇劳动力就业、再就业方面,还是在农村劳动力流动就业方面都出台了新政策,都完善了原有的政策。

3.1 再就业政策的新突破

20038月召开的全国再就业工作座谈会,根据再就业政策的实行情况和反映出来的问题,对原先的政策进行了完善,有一些突破。并于9月初,经国务院批准,下发了《财政部、劳动和社会保障部、国家税务总局关于促进下岗失业人员再就业税收优惠及其他相关政策的补充通知》。主要的政策突破包括:

1)延长了再就业税收优惠政策的执行期限,原来政策规定优惠期限最长截至到2005年底,现在明确凡是2005年底之前符合优惠条件规定的,从事个体经营的下岗失业人员、吸纳下岗失业人员再就业的企业和国有大中型企业通过主辅分离、辅业改制所兴办的经济实体,都可享受最长期限为三年的税收优惠,直至期满为止。

(2)将税收优惠政策放宽到劳动就业服务企业中的加工型企业和街道社区具有加工性质的小型企业实体,只要他们安置下岗失业人员并签订一年以上期限劳动合同的,经认定审核,自200311日起,可以享受企业所得税2000元定额税收扣减优惠。

(3)对符合税收优惠条件的企业,其与下岗失业人员签订劳动合同的期限由原来的3年以上期限调整为1年以上期限(1),并享受相应期限的优惠政策。

4)将再就业政策对象扩大到集体企业下岗失业人员。原再就业政策扶持对象主要是国有企业的四类下岗失业人员,虽然享受低保的集体企业长期失业人员也包括在内,但仅是其中的少部分。调整后的政策要求,在集中力量帮助下岗失业人员再就业的同时,有条件的地方,可以对就业困难的集体企业下岗失业人员采取适当的扶持政策。

5)小额担保贷款扩大范围。原小额担保贷款的范围限于下岗失业人员个人创业者,调整后的政策扩大到下岗失业人员组织起来创办的小企业。

6)扩大主辅分离改制企业享受政策范围。原政策只包括国有大中型企业实行主辅分离、辅业改制分流安置企业富余人员而新办的企业,调整后的政策包括了再就业政策出台前实行主辅分离、辅业改制分流安置企业富余人员办的经济实体。

3.2 促进灵活就业的配套政策

随着我国社会经济发展变化,经济结构的调整和社会转型,以非全日制、临时性和弹性工作等灵活形式就业的人员逐步增加,为了规范企业用人,保障灵活就业人员权益,落实《中共中央国务院关于进一步做好下岗失业人员再就业工作的通知》,促进下岗失业人员再就业,劳动和社会保障部连续制定下发了《关于非全日制用工若干问题的意见》和《关于城镇灵活就业人员参加基本医疗保险的指导意见》,对非全日制用工劳动关系、工资支付、社会保险和灵活就业人员的医疗保险等方面规定了指导性的意见。主要意见包括:

1)关于非全日制用工的劳动关系。非全日制用工是指以小时计酬、劳动者在同一用人单位平均每日工作时间不超过5小时累计每周工作时间不超过30小时的用工形式。劳动者可以与一个或一个以上用人单位建立劳动关系,应当订立劳动合同,一般以书面形式订立。劳动合同期限在一个月以下的,经双方协商同意,可以订立口头劳动合同。

2)关于非全日制用工的工资支付。用人单位应当按时足额支付非全日制劳动者的工资。用人单位支付非全日制劳动者的小时工资不得低于当地政府颁布的小时最低工资标准。

非全日制用工的小时最低工资标准由省、自治区、直辖市规定,并报劳动保障部备案。确定和调整小时最低工资标准应当综合参考以下因素:当地政府颁布的月最低工资标准;单位应缴纳的基本养老保险费和基本医疗保险费(当地政府颁布的月最低工资标准未包含个人缴纳社会保险费因素的,还应考虑个人应缴纳的社会保险费);非全日制劳动者在工作稳定性、劳动条件和劳动强度、福利等方面与全日制就业人员之间的差异。

3)关于非全日制用工的社会保险。从事非全日制工作的劳动者应当参加基本养老保险,原则上参照个体工商户的参保办法执行。从事非全日制工作的劳动者可以以个人身份参加基本医疗保险,并按照待遇水平与缴费水平相挂钩的原则,享受相应的基本医疗保险待遇。用人单位应当按照国家有关规定为建立劳动关系的非全日制劳动者缴纳工伤保险费。

4)灵活就业人员参加医疗保险的政策。已与用人单位建立明确劳动关系的灵活就业人员,要按照用人单位参加基本医疗保险的方法缴费参保。其他灵活就业人员,要以个人身份缴费参保。

3.3 农村劳动力流动就业政策的突破

为加强对农民进城务工就业的管理和服务,取消农民进城务工就业的不合理限制,进一步保障农民工的合法权益,国务院办公厅就做好农民进城务工就业管理和服务工作专门发出通知,强化和完善了农民进城务工就业管理和服务工作的政策、措施,改善农民工的生产生活条件、安排农民工子女就学以及加强管理等问题。涉及就业方面的主要规定包括:

1)要取消对企业使用农民工的行政审批,取消对农民进城务工就业的职业工种限制,不得干涉企业自主合法使用农民工。要严格审核、清理农民进城务工就业的手续,取消专为农民工设置的登记项目,逐步实行暂住证一证管理。各行业和工种尤其是特殊行业和工种要求的技术资格、健康等条件,对农民工和城镇居民应一视同仁。

2)在办理农民进城务工就业和企业用工的手续时,除按照国务院有关规定收取的证书工本费外,不得收取其他费用。严禁越权对农民工设立行政事业性收费项目,提高收费标准。

3)切实解决拖欠和克扣农民工工资问题用人单位必须依法与农民工签订劳动合同。劳动保障部门要加大对农民工劳动合同的监督检查力度,及时受理劳动合同纠纷。

4)做好农民工培训工作。各地区、各有关部门应制定专门的培训计划,提高农民工素质。流出地政府在组织劳务输出时,要搞好农民工外出前的基本权益保护、法律知识、城市生活常识、寻找就业岗位等方面的培训,提高农民工遵守法律法规和依法维护权益的意识。流出地和流入地政府要充分利用全社会现有的教育资源,委托具备一定资格条件的各类职业培训机构为农民工提供形式多样的培训。为农民工提供的劳动技能性培训服务,应坚持自愿原则,由农民工自行选择并承担费用,政府可给予适当补贴。用人单位应对所招用的农民工进行必要的岗位技能和生产安全培训。劳动保障、教育等有关部门要对各类培训机构加强监督和规范,防止借培训之名,对农民工乱收费。

5)改善农民工的生产生活条件。各地区、各有关部门要高度重视农民工的生产安全和职业病防治问题。要做好将农民工纳入工伤保险范围的工作。

3.4 中央对再就业政策执行情况进行督查

为了检查督促再就业政策的落实,200310月中下旬,中央派出13个督查组对全国25个省、自治区、直辖市和新疆生产建设兵团的就业再就业工作进行了全面督查。从督查情况看,2003年虽然遭受到非典疫情的严重影响,但各地区、各有关部门认真贯彻落实全国再就业工作座谈会精神,普遍加大了工作力度,结合实际,抓紧落实和完善促进就业再就业的各项政策措施,就业再就业工作取得较大进展。各地在就业再就业的实践中积累了很多经验,探索了一些行之有效的做法,为完成2003年就业再就业工作打下了基础,也为2004年及今后做好这项工作创造了条件。在督查中也发现,目前政策实施中还存在一些具体问题,需要进一步解决和完善。

督查完成之后,中共中央政治局常委、国务院副总理黄菊听取国务院再就业工作部际联席会议关于再就业工作督查情况汇报。他强调,各地区、各有关部门要认真贯彻党的十六届三中全会精神,把扩大就业放在经济社会发展更加突出的位置,在就业再就业工作取得成效的基础上,进一步完善政策,狠抓各项政策措施的落实,为下岗失业人员创业和再就业创造良好的环境。黄菊要求,有关部门对督查中发现的问题,要提出切实可行的解决办法,突破政策执行中的难点;对督查组提出的整改建议,要继续跟踪检查、督促落实;对各地创造的好的经验和做法,要认真总结,广泛宣传,积极推广。

4. 缓解就业压力的政策建议

当前,我国经济运行过程中的一项尖锐矛盾是就业形势严峻。胡锦涛总书记在2003815日全国再就业工作座谈会上指出:“解决好就业和再就业问题是一项长期的艰巨任务,要着眼长远创新思路,积极探索符合我国国情的就业发展战略”。胡总书记的指示把问题说到了根本。缓解我国就业压力的根本出路,单纯依靠新增就业岗位的传统思路是不充分的,还要积极探索符合我国国情的就业战略与政策。从这一思路出发,有以下政策建议。

4.1 当前宜加大区域性政策的特殊扶持力度

一个基本判断是,我国就业形势严峻的主要表现之一是局部失业问题严重。例如资源依赖型的区域经济、单一依靠国有大企业的老工业基地、产业结构过度倚重传统重工业的城市等。在这样一些区域中确实存在着就业危机。

缓解这些区域的就业危机,建议中央有针对性地出台一些区域性的特殊政策。例如,可按照城镇登记失业人口和下岗职工合计计算的城镇实际失业率设置若干条警戒线。实际失业率达到8%的由中央财政补贴地方社保基金30%,实际失业率达到10%的由中央财政补贴50%,依次类推。区域实际失业率达到30%以上的可以考虑由中央财政补贴100%甚至更多。

这样的区域性特殊政策,针对性和可操作性都很强。而且政策目标明确,政策代价有限。先稳住“补偿”和“社保”这一头,就可以有效化解这些地区已经趋于激化的社会矛盾,使我们在调整这些区域的产业结构、发育市场化就业机制等方面获得较为充分的时间余地。

一个重要的基本判断是,当前防止可能的就业危机,政策输入的重点在失业问题严重的局部地区;缓解局部地区就业危机,重点在率先缓解“补偿”和“社保”引起的体制性矛盾。

4.2 对特困群体要更多采取救助促进就业

目前,我国已经基本建立了城市最低生活费保障制度。但是在前期的实施中,有些地方的“低保”制度没有和促进就业结合起来,却把工作重点放在了“严控”享受“低保”人员的资格上。例如,有的地方在核定家庭收入时没有根据地“一刀切”,扣除一个“或有收入”;有的地方规定享受“低保”的人员不能饲养宠物,不能用手机等。有些媒体还把个别当成普遍,炒作“带着金戒指领‘低保’”的现象。这些问题引起的社会后果是很坏的。政府支付了巨大的政策代价,反而引起了很大的社会不满。

坚决纠正上述问题的办法是和“低保”制度密切结合,对困难群体更多采取救助促进就业的办法。具体建议是,在“低保”政策中,在完全丧失劳动能力的人员之外再增加一个层次的救助办法,对积极就业的由政府给予一定的工资补贴。例如,享受“低保”的特困人员哪怕参加临时性的工作,在他们获取的工资之外,每一小时工作政府另外补贴1元。

4.3 加大劳动力的流动性应当成为缓解就业压力的重要战略

在我国的就业战略中,应当明确一个重要的经济学认识。失业率不仅是总就业人口中有多少人没有工作的含义,而且还是社会总就业时间中有多少处于“闲置”状态的含义。同样的社会失业率,总失业时间分布在少数人头上与分布在多数人头上相比,社会矛盾要尖锐得多。人们很容易想象,三个人竞争两个就业岗位和三十个人竞争二十八个就业岗位,两种情况下的社会就业岗位数和劳动力总数完全一致,但后者的社会矛盾可能并不尖锐。

加大劳动力的流动性,而不是尽量固化每个就业者与就业岗位之间的关系,这应当成为我国一项很重要的就业政策。一个应当明确的基本判断是,未来20年,我国就业岗位仍不可能充分满足需求。实施这个战略,我国未来发展过程中新增就业岗位仍然不足的问题就会被劳动力在就业岗位间的流动过程所化解。

加大劳动力流动性的政策主要在于两个方面。一是发育劳动力市场,二是完善全国统筹的社会保障体系。

4.4 政府援助下的劳动力退出政策

缓解就业压力,不仅要靠增加就业岗位,而且还应当包括减少劳动力供给。政府援助下的劳动力退出政策就是符合我国国情的一项减少劳动力供给的良性政策。

在经济发展过程中,要素优化重组和提高国民经济整体运行效益的目标必然要求有限的就业岗位不断向竞争力较强的群体倾斜。因而弱化的个体不断退出劳动力供给队伍是一个合理的过程。显然,强化劳动力供给的“各尽所能”应当调整为抑制供给的“择优上岗”。

劳动力退出政策是需要花费一定的政策代价的。但是和当前一些地方实行的由政府“买岗位”或者提供工资补贴等方式比,退出政策的代价可能要小得多。更重要的是,退出政策更容易获得社会的多数人认同。当然,在政策实施过程中应当特别注意防止那种“让女性回家”的曲解。

作者:胡鞍钢(第1部分),郑东亮(第23部分),陈淮(第4部分)

 

 


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