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课题

中国就业报告(2001—2002)

时间:2004-5-24  作者:莫荣 主编  来源:中国就业论坛  查看:9709  评论:0
内容摘要:

中国就业报告20012002

——经济体制改革和结构调整中的就业问题

 

总论  中国就业形势与政策

 

1980年以来,中国经济保持了20多年的高速增长,国内生产总值年平均增长率达到9.6%[①]预计中国国内生产总值在今后10年左右的时间,还将保持较高增长的势头。与此同时,随着经济体制改革的不断深入,社会主义市场经济体制正在建立和完善,经济结构调整加速,带来了就业结构的巨大变化,在就业的总量矛盾严重的背景下,就业的结构性矛盾尤其是下岗失业问题突出。因此,解决好就业问题,是保证中国经济发展和经济体制改革顺利进行的前提。

Ⅰ 中国就业规模与结构

由于人口众多、劳动力资源丰富和经济结构调整等原因,中国面临巨大的就业压力。中国政府始终将促进就业作为国民经济和社会发展的战略性任务,将控制失业率列入国民经济宏观调控的主要目标,合理调整就业结构,建立市场导向的就业机制,大力促进就业总量的增加,总体上保持了就业形势的基本稳定。到2001年底,全国人口总数为127627万人(不含香港、澳门特别行政区和台湾省,下同),从业人员为73025万人,劳动力参与率为77.0%;城镇从业人员占从业人员总数的32.8%,乡村从业人员占从业人员总数的67.2%;城镇登记失业率为3.6%

经过政府和社会各方面的共同努力,中国的就业总量明显增加。1978年到2001年,城乡从业人员共增加了33648万人,其中城镇增加了14813万人。

就业结构发生很大变化。2001年,第一、二、三产业从业人员的就业结构比重分别为50.0%22.3%27.7%。与过去相比,第一产业就业比重明显下降,第二、三产业就业比重增长较快,特别是第三产业的就业比重增长速度高于第二产业。国有和集体单位的从业人数占城镇从业人员总数的比重从1978年的99.8%下降到2001年的37.3%,私营企业、个体和外商投资企业的从业人员明显增加。

专栏1  中国就业结构发生重大变化

近年来,中国就业结构发生以下重大变化:

一是非农产业就业比重在1997年首次超过农业,并得到保持。由于农业存在1.5亿的剩余劳动力,农业就业比重的下降,意味着更多农民转移到非农产业就业,收入得到提高,城镇化进程加快。

二是第三产业就业增长速度不断加快。19952000年间,第三产业就业增长率平均为3.2%,远高于其他产业就业增长率。第三产业是能够大量吸纳就业的产业,在中央政府鼓励第三产业发展政策的推动下,其发展速度和就业增长率的加快,对开发利用中国丰富的劳动力资源无疑具有重要现实意义。

三是在各经济成分中,城镇单位从业人员不断减少,灵活就业增加。1995年单位从业人员的比重为88.3%2000年降低到54.6%5年间下降了33.7个百分点。从事个体经济、社区服务等灵活多样就业的比重已经上升到45.4%,这一趋势还在不断发展。近几年来,国有企业结构调整,出现了大量下岗职工和失业人员,而社会保持了稳定,与大部分下岗失业人员通过从事个体经济,以灵活多样的就业形式实现了再就业紧密相关。

 

城乡妇女从业人数稳步增长。从1995年的31052万人增长到1999年的32822万人,净增1770万人,女性从业人员占从业人员总数的比重从45.7% 上升到46.5%, 提高了0.8个百分点,高于世界妇女平均就业率12个百分点。[②]

专栏2  中国妇女就业的发展

1949年中华人民共和国成立时,城镇女职工的人数只有60万,仅为全国职工总数的7.5%。新的社会制度为男女平等就业创造了良好的条件,中国妇女开始成为社会发展的重要力量。建国初期,随着经济的恢复和发展,在全国范围内兴起了妇女走出家门,参加社会生产劳动的热潮。

中国的法律为妇女提供了享有与男子平等的权利的社会氛围,包括政治、经济、文化、社会和家庭生活等。在妇女的就业权利方面,国家的重要法律给予了明确的保障,这些法律包括《中华人民共和国宪法》《中华人民共和国劳动法》《中华人民共和国妇女权益保障法》,以及国务院发布的行政法规和文件,如《女职工劳动保护条例》和《中国妇女发展纲要》等。

 

: ① 数字来源于中国劳动和社会保障部培训就业司。

 

在农村,农业就业虽仍以家庭为主,但随着城镇化战略的实施和非农产业的发展,非农就业和农村劳动力转移迅速发展。到2001年底,乡镇企业从业人员达13085万人,其中,乡镇集体企业从业人员占30%,乡镇私营企业从业人员占25%,乡镇个体企业从业人员占45%20世纪90年代以来,农村转移到城镇就业的劳动力估计达9000多万人。

专栏3  转移农村劳动力,提升就业结构

20世纪80年代以来,随着农村改革的成功,农业劳动生产率提高,农村劳动力得到解放,隐含在农村的1.5亿剩余劳动力问题突出起来。农村劳动力在地少人多的压力下,开始探索在农村发展多种经营、创办乡镇企业等“离土不离乡”的就地转移方式,增加就业机会。

20世纪80年代中期,政府允许农民自带口粮进入城市务工经商,在市场机制的作用下,大批农村劳动力开始到城市和其他地区流动就业。由于缺乏对农村劳动力流动的有效引导,当时民工的流动具有一定的盲目性,曾经导致了19892月春节后,百万民工下广东的第一次“民工潮”。

针对这一情况,从19915月开始,原劳动部、农业部、国务院发展研究中心共同推出了“中国农村劳动力开发就业试点项目”,目的在于探索统筹城乡就业,促进农村劳动力在当地就业和外出就业的有序化。在试点的基础上,1993年以来,施行了“农村劳动力流动有序化工程”。在国务院的领导下,在公安、铁路、交通等部门的大力支持下,农村劳动力流动有序化工作收到了比较显著的成效。

 

  中国当前的就业形势

当前,中国面临十分复杂和较为严峻的就业形势。具体表现为:[]

第一,原有劳动力供给没有减少,而新生劳动力供给却增多。

2001年,城镇登记失业人员已经达到681万人,国有企业的下岗职工为515万人,农村地区还有1.5亿左右的剩余劳动力。在上述劳动力供给保持不变的情况下,由于人口出生高峰的原因,“十五”期间达到劳动年龄的新生劳动力较“九五”平均每年增加290万人,5年累计达1450万人。

第二,新增加的就业岗位相对减少,劳动力供求矛盾较大。

由于中国经济发展相对落后,经济增长创造的就业机会有限,加上结构调整、技术进步等原因,经济增长创造的就业岗位在相对减少。20世纪90年代的就业弹性下降到0.11左右(即国民经济每增加1个百分点,就业增加0.11个百分点),只有20世纪80年代的1/3

上述情况在劳动力市场上有明显的表现。中国劳动和社会保障部发布的全国62个城市劳动力市场2001年第4季度职业供求信息表明,[]劳动力供给总量大于需求,100名求职者只有75个就业岗位。

第三,就业的结构性矛盾突出,在加入WTO后进一步加剧。

一是青年失业人员增加。1995年以来,由于国有企业结构调整力度加强,35岁以上下岗失业人员占的比重大于50%,就业的主要矛盾是解决这些大龄下岗失业人员的再就业问题。2001年以来,这一情况发生了变化,35岁以下青年失业人员已经成为失业人员的主体。劳动和社会保障部2001610城市的调查发现,[]35岁以下青年失业者占70%以上,与过去求职者主要为35岁以上大龄群体有明显的区别。且求职者文化程度较高,近一半的求职者为高中文化程度,大专以上文化程度的求职者占了1/3

二是下岗职工再就业率偏低。据劳动和社会保障部20016月调查,下岗职工年龄偏大(平均为39岁),35岁以上的占到72.5%,加上职业技能不高(初级技工占40.7%),且已有的职业技能不能满足其转岗的需要,再就业优惠政策不落实等,导致下岗职工再就业难。2001年实现再就业的下岗职工为227万,与上年相比减少了133万人;再就业率为30.6%,比上年下降了4.8个百分点。

专栏4   下岗失业可能导致城镇贫困

从劳动和社会保障部20016月下岗职工状况调查中,容易发现下岗职工中的不少人已经进入或者徘徊在贫困边缘。技能水平较低的下岗职工平均年龄为39岁,基本上处于“上有老、下有小”的人生阶段,而其中夫妇双方都下岗或失业的占33.3%,其家庭人均月收入300元以下的占62.2%,长期下岗(3年以上)的占43.1%,基本耗尽了家庭的所有积蓄。

中国劳动和社会保障部劳动科学研究所20006月对沈阳、武汉两市4000多名下岗职工的随机抽样入户调查表明,下岗职工家庭的人均收入仅比当地最低生活保障线高70多元,按三口之家计算相当于高210元,基本相当于当地下岗职工基本生活费。如果没有下岗职工基本生活保障制度,他们中的大部分将成为城市贫困人口。

失业人员的情况也好不了多少,家庭人均月收入在300元以下的占54.3%,仅比下岗职工低7.8个百分点。

20世纪80年代,中国的城市贫困人口主要是那些“三无对象”和一些政府规定的特殊救济对象。当时每年由政府定期定量救济的城市贫困人员一般在60万到80万人之间。20世纪90年代以来,城市贫困人口有了较大幅度地增长,20024月,中国民政部认定低于城市居民最低生活保障线的人数达到1938万人。

 

注:①20006月,沈阳、武汉两市的城市居民最低生活保障标准均为每人每月195元。

②中国民政部20024月份数据。

 

加入WTO初期,就业的结构性矛盾加剧,结构性失业的压力增大。从长期看,加入WTO能够使中国对外贸易享受多边、稳定、无条件的最惠国待遇,会促进中国劳动密集行业的发展,从而增加就业机会。但最初3年内,面对加入WTO后有限的时间压力,行业、企业尤其是受负面影响的企业将会加大结构调整的力度,不可避免地进行资产重组、减员甚至导致企业破产,从而增加结构性失业人员。一是国内有关行业、企业必须加大结构调整力度,进行重组,抵御加入WTO后来自外部的冲击,而这一过程必然带来大量的裁员,从而导致结构性失业人员增加;二是在加入WTO的初期,外资的进入和货物、服务进口的转移效应将会大于中国出口的创造效应,从而导致国内就业机会的减少;三是由于中西部地区传统工业及农业受到冲击,就业机会可能相应减少。

  实施积极促进就业的政策

中国政府坚持以经济建设为中心,通过经济增长带动就业增长,实行积极的就业政策,采取各种有效措施,大力促进就业。

(一)合理调整就业结构

适应产业结构的调整,引导有利于增加就业机会的产业和企业的发展。在增加基本建设投资,积极扩大内需,保持国民经济快速发展的同时,通过产业政策的调整,重视发展具有比较优势和市场潜力的劳动密集型企业,特别是就业容量比较大的服务性企业和中小企业。积极发展集体、私营、个体等多种所有制经济,实行灵活多样的就业形式,增加就业岗位,拓宽就业渠道。

专栏5  调整就业结构与增加就业容量

就业弹性是指国民经济发展带动就业岗位增长的弹性。在同样的经济增长速度下,就业弹性越大,所能够带来的就业岗位就越多,反之则越少。20世纪90年代以来,中国就业弹性平均值为0.11,即国民经济每增加1个百分点,能够带动就业总量增加0.11个百分点。这比20世纪80年代平均0.32的就业弹性已经有较大幅度地下降。

就业弹性低下的原因,与国有企业冗员太多有关,但主要原因是中国经济结构不合理。2001年,第一产业产值仅占国民经济的15.2%,而其就业人员却占50.0%,属于过度就业,存在1.5亿的剩余劳动力;第二产业产值占51.1%,其就业人员仅占22.3%,使用的劳动力较少;第三产业产值占33.6%,从业人员占27.7%,还有增加就业机会的潜力。

提高就业弹性能够增加就业机会,而提高就业弹性的关键在于调整就业结构。20世纪90年代以来,第一产业的就业弹性为-0.11,显然应该是减少就业机会的产业;第二产业的就业弹性为0.09,低于全国平均弹性,增加就业机会的能力有限;第三产业的就业弹性为0.57,为平均弹性的5倍,显然是能够带来就业机会大量增加的产业。第三产业发展的实践也证明,其就业比重每提高1个百分点,就能够净增加1100万个就业岗位。

当前情况下,只要第三产业能够提高1个百分点,就业弹性就能够提高1倍,每年净增加的就业岗位就能够从目前的600万个提高到1200万个。因此,在经济结构调整过程中,应努力发展就业弹性大的第三产业,以促进就业机会的增加。

 

(二)建立市场导向的就业机制

中国政府实行“劳动者自主择业、市场调节就业、政府促进就业”的就业方针,鼓励劳动者通过公平竞争获得就业岗位,支持用人单位自主决定用人的数量和质量,并采取各种措施促进市场导向就业机制的形成。劳动力市场信息网络已开始发挥作用,促进了劳动力供求信息的交流,帮助劳动者通过劳动力市场实现就业和再就业。为建立机制健全、运行规范、服务周到、监督有力的劳动力市场,中国政府在100个城市进行了劳动力市场科学化、规范化和现代化建设试点。近年来,中国政府开始探索建立劳动力市场价格形成机制,发挥市场机制在劳动力资源配置、工资形成和劳动力流动中的基础性调节作用。

专栏6  中国逐步建立市场就业机制

1953年,中国开始进入大规模的计划经济建设时期。为保证重点工程的完成,建立了“统包统配”的计划就业管理制度。这种制度符合当时的体制和情况,收到了很好的效果。长期看,也带来了劳动者过度依赖政府的副作用。

1979年,面对1700万知识青年的返城,加上城市新生劳动力,城市失业率一度超过了5%,影响了社会的稳定。1980年,中央政府提出了“在国家统筹规划和指导下,劳动部门介绍就业、自愿组织起来就业和自谋职业相结合”的“三结合”就业方针,打开了就业的“三扇门”,开始打破由政府“统包统配”的就业制度。

19867月,国务院颁布了《国有企业实行劳动合同制暂行规定》,明确了国有企业实行劳动合同制,确定了国有企业的用人主体地位。19951月开始实施的《中华人民共和国劳动法》,明确规定了企业实行劳动合同制度。

199210月,中国政府做出了建立社会主义市场经济体制的决定,后又正式提出培育和发展“劳动力市场”。与市场经济发展相适应,19986月,中国政府明确提出了“劳动者自主择业、市场调节就业、政府促进就业”的新时期就业方针,这标志着市场导向的就业机制进入新阶段。

 

(三)提高劳动者素质

为提高劳动者文化素质和职业技能,中国政府通过多种途径,积极发展各类教育事业,实行学历证书和职业资格证书并重的制度。目前,普及九年义务教育人口覆盖率达到85%,青年壮年文盲率下降到5%。有普通高等学校1225所,在校学生719万人;成人高等学校686所,在校生456万人;普通中等学校80400所,在校生7919万人。国家还通过发展高等职业技术学院、中等职业技术学校、中等专业技术学校、技术工人学校、就业训练中心、民办职业培训机构、企业职工培训中心等职业培训形式,努力形成全方位、多层次的职业技术教育和培训体系,加强对新生劳动力、在职职工及下岗失业人员的培训。

针对未能升学的初高中毕业生等新生劳动力,全面实行13年的劳动预备制培训;对技工学校、就业训练中心进行调整和重组,建立综合性培训基地;推动“市场引导培训、培训促进就业”机制的形成;全面推行职业资格证书制度,并建立了从初级工到高级技师的职业资格体系。2001年底,中国城镇80%以上的新就业人员达到高中以上文化程度或者经过职业技能培训,已有近3500万人取得了相应的职业资格证书。

(四)发展就业服务体系

中国从20世纪80年代开始,建立并不断完善包含职业介绍、就业训练、失业保险和劳动就业服务企业等内容的就业服务体系。通过就业服务体系为劳动者求职和企业用人提供指导、咨询与介绍服务,对初次求职者进行就业前训练,对失业人员进行转业训练,并提供失业保险,为就业弱势群体提供就业岗位。政府鼓励民办职业介绍机构的发展,推动就业服务向社区延伸,形成多层次的就业服务网络。

(五)实行集体合同制度,建立三方协调机制[⑥]

中国政府鼓励企业不断加强职工代表大会和工会的职能,完善职工民主参与制度。为形成企业劳动关系自我协调机制,中国开始探索通过平等协商建立集体合同制度,并加以推广。中国的法律法规规定,企业职工可以就劳动报酬、工作时间、休息休假和劳动安全卫生、保险福利等事项,由工会代表或直接推荐职工代表与企业开展平等协商,签订集体合同。平等协商形式多样,集体合同内容丰富。多数企业采取由本单位工会与企业协商签订集体合同的形式。近年来,集体合同制度不仅在非国有企业推广,而且在国有企业的改革过程中也得到逐步推行。截至2001年底,全国企业签订并报送劳动和社会保障行政部门备案的集体合同已达27万份。

中国积极建立符合本国国情的政府、工会和企业三方协调机制。这种协调机制,由各级政府劳动和社会保障部门、工会组织、企业组织派出代表,组成协调机构,对涉及劳动关系的重大问题进行沟通和协商,对拟订有关劳动和社会保障法规以及涉及三方利益调整的重大改革方案和政策措施提出建议。20018月,中国劳动和社会保障部同中华全国总工会、中国企业联合会建立了国家协调劳动关系三方会议制度,并召开了第一次国家级协调劳动关系三方会议,使中国的劳动关系协调工作有了一个较为规范和稳定的工作机制。2001年底,北京、天津、河北、山西、江苏等10多个省、直辖市以及深圳、大连等城市已建立了地区性劳动关系三方协调机制。其中,山西、江苏等省还在省、地(市)、县(区)三个层次建立了三方协调机制。

(六)统筹兼顾城乡就业

中国农村劳动力资源丰富,不充分就业问题严重。中国政府高度重视农村劳动力的就业问题,结合“城镇化”和“西部大开发”等战略的实施,努力探索城乡统筹就业的新途径,形成了两方面的基本政策。

一是促进农村劳动力在当地就业。充分利用农村本地资源优势,积极调整农业和农村经济结构,发展效益农业和劳动密集型农业,发展农村非农产业,引导乡镇企业发展与小城镇建设相结合,扩大农村水利、交通运输、农村电网等基础设施建设规模,发展农村基础教育和职业技能培训。

二是引导农村劳动力跨地区流动就业。农村改革的成功极大地提高了农业生产率,农业剩余劳动力开始从农村流向城镇,从西部内地流向东部沿海地区。中国政府积极引导农村劳动力跨地区合理流动,通过加强信息网络建设和职业中介服务,开展农村劳动力输出前培训,组织农村劳动力有序流动,提高外出就业率,并建立农村劳动力外出就业和返乡创业双向流动就业机制。从2000年开始,在全国100个县市建立了1000个农村劳动力流动就业监测点,分析农村劳动力的流动和需求状况,及时发布信息,引导农村劳动力合理流动。

  促进下岗职工和失业人员再就业

随着经济结构调整的加速,长期积累的企业经营机制等矛盾日益显露,出现了企业大量富余人员下岗的情况。国有企业下岗职工多为年龄相对较大、文化素质较低和职业技能单一的人员,实现再就业比较困难。为解决下岗职工和失业人员的再就业问题,中国政府在保障他们基本生活的同时,制定了一系列再就业政策并采取了多方面措施。

(一)采取积极主动的就业服务措施

在有下岗职工的国有企业普遍建立再就业服务中心(以下简称“中心”),[⑦]下岗职工进中心后,政府公共就业服务机构每半年为他们提供一次职业指导、三次就业信息和一次免费的职业培训机会。从1998年开始,政府实施第一期“三年千万”(3年内累计培训下岗职工和失业人员1000万人)再就业培训计划,通过动员社会培训力量,实行政府购买培训成果等有效措施,推动下岗职工和失业人员参加再就业培训。1998年至2000年的3年间,全国各地共组织了1300多万名下岗职工和失业人员参加培训,接受培训半年后的就业率达到60%。从2001年起,政府开始实施第二期“三年千万”再就业培训计划。还在30个城市实施了“创业培训”计划,对有志于开办小企业的下岗职工和失业人员进行创业培训,在培训结束后帮助他们进行工商登记、获得小额贷款,通过发展小企业以吸纳更多的下岗职工和失业人员再就业。

(二)完善和落实再就业优惠政策

通过简化工商登记、安排场地、减免税费、提供信贷等措施,帮助下岗职工和失业人员举办生产自救型经济实体或劳动组织、自谋职业或组织起来就业。把社区就业作为下岗职工和失业人员再就业的主要方向,积极发展吸纳就业能力比较强的小企业和劳动就业服务企业。

(三)开展“再就业援助行动”

为妥善解决下岗职工出再就业服务中心后面临的实际困难,政府组织开展了“再就业援助行动”,通过上门咨询和政策援助、职业指导援助、就业信息和岗位援助、职业培训援助、社会保险关系援助、劳动保障事务代理援助、生活保障援助以及特困群体援助等8项措施,使下岗职工出中心后均能在基本生活保障、再就业和社会保险接续等方面得到及时有效的服务。

1998年至2001年,中国国有企业下岗职工累计有2550多万人,其中1680多万人实现了再就业。

(四)促进下岗失业人员再就业的新政策措施[⑧]

20029月,中央政府在北京召开了“全国再就业工作会议”,之后颁布了《关于进一步做好下岗失业人员再就业工作的通知》。出台了包括五大支柱、六个领域、十项措施的新政策。

五大支柱包括:经济拉动、政策扶持、市场服务、政府调控和社会保障。

支柱之一:经济拉动。提高经济增长对就业的拉动能力。保持较高经济增长速度、调整产业结构、所有制结构、企业结构等,扩大就业总量。

支柱之二:政策扶持。运用优惠政策杠杆,将所创造的岗位,优先用于吸纳下岗失业人员再就业。

支柱之三:市场服务。实现劳动力供求合理匹配。通过强化就业服务和职业培训,帮助劳动者了解需求信息、提高就业能力。

支柱之四:政府调控。尽量减少失业。通过严格规范企业减员、建立预警制度等措施,减轻社会失业压力。

支柱之五:社会保障。既能有效地保障下岗失业人员基本生活,又能积极促进再就业。通过完善社会保障体系,消除下岗失业人员的后顾之忧。

六个领域包括:中小企业、第三产业、多种经济、劳动密集、灵活就业和劳务输出。

领域之一:中小企业。调整企业结构,发展有市场需求的中小企业,继续发展劳动就业服务企业。

领域之二:第三产业。调整产业结构,大力发展第三产业,尤其是积极开发社区服务业和旅游业的就业岗位,积极发展商贸、餐饮等传统服务业。

领域之三:多种经济。调整所有制结构,鼓励发展就业容量大的集体、个体、私营、外商投资、股份合作等多种所有制经济。

领域之四:劳动密集。充分发挥劳动力资源优势,积极发展具有比较优势和市场需求的劳动密集型产业和企业。

领域之五:灵活就业。适应企业用工需求和就业方式的变化,鼓励下岗失业人员从事非全日制、临时性、季节性、弹性工作等灵活多样的工作。

领域之六:劳务输出。面向国内国外两个市场,对内鼓励跨地区劳务协作,对外实施“走出去”战略。

十项政策措施包括:税费减免、小额贷款、社保补贴、就业援助、主辅分离、就业服务、财政投入、社会保障、企业裁员和社区平台。

政策措施之一:税费减免。鼓励下岗失业人员自谋职业;鼓励服务型企业吸纳下岗失业人员;鼓励国有大中型企业通过主辅分离分流安置企业富余人员。

政策措施之二:小额贷款。帮助自谋职业和自主创业的下岗失业人员解决创业起步的资金。

政策措施之三:社保补贴。鼓励服务型企业招用下岗失业人员;扶持社区开发的公益性岗位安排大龄就业困难对象。

政策措施之四:就业援助。对有劳动能力和就业愿望的男50岁以上、女40岁以上就业困难的下岗失业人员给予多种帮助;实行岗位援助,社保和岗位补贴。

政策措施之五:主辅分离。鼓励国有大中型企业将辅业分离出来,分流安置富余人员,同时减轻社会失业压力。

政策措施之六:就业服务。建立健全公共就业服务体系。实行免费的就业服务;推广“一站式”就业服务;推行“政府购买培训成果”。

政策措施之七:财政投入。各级财政增加投入促进就业;中央财政加大对中西部地区和老工业基地的支持。

政策措施之八:社会保障。保障下岗失业人员的基本生活;再就业后的社保关系接续;实行适应灵活就业的劳动关系形式、工资支付方式和社会保险办法。

政策措施之九:企业裁员。关闭破产企业必须落实职工安置方案;国有大型企业一次性裁员超过一定比例的要事前向当地政府报告。

政策措施之十:社区平台。在10万个社区建立劳动保障管理服务工作平台。

同时,对大龄就业困难群体、人员实行就业援助。

  保障妇女就业权利

妇女就业在中国得到特别关注。《中华人民共和国宪法》《中华人民共和国劳动法》《中华人民共和国妇女权益保障法》对保障妇女就业权利均有专门规定。国家保护妇女享有与男子平等的劳动权利,实行男女同工同酬,并保障妇女在经期、孕期、产期和哺乳期受到特殊保护。中国政府和社会各界积极开展妇女的职业技能培训,开发和拓展适合妇女就业的领域和行业,实行更加灵活的就业形式,为不同就业需求的妇女提供就业机会。

20015月,中国国务院发布了《中国妇女发展纲要(20012010)》,其主要目标包括:

l        保障妇女获得经济资源的平等权利和机会。

l        消除就业性别歧视,实现男女平等就业,保障妇女劳动权利,妇女从业人员占从业人员总数的比例保持在40%以上。

l        妇女享有与男子平等的社会保障权利。城镇职工生育保险覆盖面达到90%以上。

l        保障女职工享有特殊劳动保护。

l        缓解妇女贫困程度,减少贫困妇女数量。

策略和措施包括:

1)国家的经济和社会发展规划应体现妇女发展的主要目标,经济发展和经济结构调整应纳入性别平等观念。

制定妇女平等参与经济发展的方针政策,提供妇女享有与男子平等的参与经济决策的机会和途径,缩小男女在分享经济决策权上的差距,提高妇女参与经济决策及管理的水平;确保妇女平等获得经济资源和有效服务;改善妇女经济状况,进行适当的有利于妇女生存发展的专项投资。

2)制定和完善有利于妇女平等参与经济和社会发展、平等就业等相关法律法规和政策。

禁止招工、招聘中的性别歧视;保障妇女享有与男子平等参与资本、技术等生产要素的分配权;拓宽妇女就业渠道,在经济发展和产业结构调整中,充分考虑妇女就业的需要,大力发展第三产业特别是社区服务业,为妇女创造新的就业机会和就业岗位;进一步落实女职工劳动保护政策,为女职工提供必要的工作和劳动条件,解决女职工在劳动和工作中因生理特点造成的特殊困难;指导各类用人单位把女职工特殊劳动保护条款纳入劳动合同和集体合同,健全和完善女职工特殊劳动保护措施,不断改善女职工劳动条件;加大劳动保障监察执法力度,切实保障妇女的劳动权利;引导和扶持农村剩余妇女劳动力向非农产业转移;制定减少妇女贫困的政策措施,增加贫困妇女的经济收入。

3)进一步完善社会保障体系,积极推动在不同所有制经济实体就业的、不同收入层次的妇女按照国家规定参加社会保险,确保妇女在参与经济发展中接受有效服务。

妇女享有与男子平等参加城镇职工基本养老保险、基本医疗保险、失业保险、工伤保险、生育保险的权利;普遍建立城镇职工生育保险制度,完善相关配套措施,切实保障女职工生育期间的基本生活和医疗保健需求;为妇女劳动就业提供信息、服务和培训;为残疾妇女提供就业服务和职业技能培训,提高残疾妇女的就业比例;鼓励和支持社会团体开展有利于提高妇女劳动生产技能的各项培训活动。

  帮助残疾人等特殊群体就业

中国2000年有残疾人6000万人,占全国人口总数的5%。其中,肢体残疾877万人,听力语言残疾2057万人,视力残疾877万人,智力残疾1182万人,精神病残疾225万人,多重残疾782万人。残疾人人口中处于就业年龄段,有一定就业能力的残疾人为2400万人,其中城镇为426万人,农村为1974万人。

残疾人参加社会劳动和就业的权利得到政府的高度重视。中国采取集中与分散相结合和鼓励自谋职业的方针促进残疾人就业。福利企业是集中安置残疾人就业的重要形式,政府通过给予税收减免等优惠政策,鼓励发展福利企业,以吸纳更多的残疾人就业。同时,还实行残疾人按比例就业的政策,所有用人单位都要按照一定比例安排残疾人就业,达不到比例的企业和单位要缴纳促进残疾人就业保障金。1996年至2000年的5年间,社会各方面利用政府拨款和残疾人就业保障金培训残疾人110多万人,安置就业110多万人,残疾人就业率由70%提高到80.7%

针对城市贫困无业人员、大龄下岗职工及失业人员的就业困难,政府建立就业服务制度,通过出资扶植社区公益性就业组织,开展环境保洁、社区保安、社区服务等项目,安置特困人员就业,以及组织开展免费就业服务,取得了较好的效果。


 

1 中国就业:总量和结构的变化

 

“九五”期间,中国人口净增加6000万人,年均人口自然增长率为9.7。人口过快增长得到有效控制,人口再生产实现了低出生、低死亡、低增长类型的历史性转变。“九五”期末,全国从业人员达到7.12亿人,5年城镇新增就业3560万人,就业规模继续扩大,但增长速度逐渐放慢。就业结构渐趋合理,第一产业劳动力就业份额继续下降,实现农村劳动力向非农产业转移3000万人,第二产业从业人员所占比重保持稳定,第三产业从业人员所占比重稳步增长,就业的产业结构发生重大变化,非农产业比重超过农业,非国有经济从业人员持续增长,女性就业结构明显变化。

1.1 中国人口与就业总量

1.1.1人口规模及变动

“九五”期间,中国人口出生率由“八五”期间的年平均18.2‰,下降到16.2‰;自然增长率由11.6‰下降到9.7‰,其中,1998年人口自然增长率首次低于10‰,为9.5‰,到1999年又下降到8.8‰。“九五”期间年平均出生人数由“八五”期间的2134万人减少到2001万人,自然增加人数由1358万人减少到1197万人(见表1-1)。中国人口增长已基本实现了向低出生率、低死亡率、低增长率的人口再生产类型的转变。

1.1.2 劳动力资源总量不断增加

中国劳动力资源总量不断增加源于两方面的因素:一是劳动力参与率仍维持较高水平,二是人口增长高峰惯性的作用。

劳动力资源中,只有经济活动人口才构成劳动力供给。因此,劳动力供给量是从劳动力资源中扣除非经济活动人口后得出的。反映劳动力供给状况的一个重要指标是劳动力参与率,它一般指劳动人口占16岁以上全部人口的比重。2001年末,中国劳动力参与率为77.0 %,仍维持在一个较高水平。较高的劳动力参与率意味着较高的劳动力供给量,从而增加了劳动力市场的就业压力。

1-1  中国人口变化状况

单位:万人、‰

年份

年底总人口数

出生率

死亡率

自然增长率

1991

115823

19.7

6.7

13.0

1996

122389

17.0

6.6

10.4

1997

123626

16.6

6.5

10.1

1998

124810

16.0

6.5

9.5

1999

125909

15.2

6.5

8.8

2000

126583

NA

NA

NA

资料来源:《2001中国发展报告——中国的“九五”》,国家统计局。

 

人口增长因素对就业的影响,首先通过新增劳动力表现出来。目前新增劳动力对就业的压力居高不下,源于16年前出身人口的高峰。“九五”期间,中国劳动力资源总量由1995年末的86980万人,上升到2000年末的95702万人,增加了8722万人,年平均增长速度为2%,年均增加人数约1744万人,超过了人口的增长率。如此巨大的劳动力资源供给,在构成中国最为丰富的、最有竞争力的经济资源供给的同时,也形成了巨大的就业压力。

1.1.3 从业人员受教育程度继续提高

“九五”期间,中国从业人员文化素质得到一定程度的提高。19961999年间,具有大专及以上学历的从业人员比重增加了1个百分点,高中学历的增加了0.6个百分点,初中学历的增加了2.4个百分点,小学及文盲的减少了3.9个百分点(见表1-2)。

但总体看,劳动力总体素质仍然较低,大专以上仅占3.8%,高中占11.9%,而初中以下占84.3%

值得欣慰的是,新生劳动力素质提高较快,城镇80%以上的新就业人员达到高中以上文化程度或者经过职业技能培训,基本能够满足经济发展对劳动力的需要。

1-2  全国从业人员受教育程度构成

单位:%

年份

小学及文盲

初中

高中

大专及以上

1996

48.3

37.5

11.3

2.8

1998

45.7

38.9

11.9

3.5

1999

44.4

39.9

11.9

3.8

资料来源:《中国统计年鉴》1997年、1999年、2000年。

1.1.4 进入城镇劳动力市场人数逐年递增

从城镇劳动力供给与配置情况看,2000年城镇劳动力供给总数为1665万人,而当年城镇劳动力配置总数为1009万人,劳动力供给与配置缺口为656万人(见表1-3),比1998年的588万人增加了68万人,比1995年的489万人增加了167万人,劳动力供求矛盾进一步加大。

城镇就业数量的增加,与农村劳动力大规模转移有关。中国75%的人口居住在农村,而农村人多地少,因此,隐藏着1.5亿人的剩余劳动力。一方面,科技的进步和工业化进程的推进,使农业生产对劳动力的需求下降。另一方面,农民收入增长缓慢,导致城乡收入差距扩大,吸引农民转向城镇寻求增加收入的就业机会。

1-3   城镇劳动力供给与就业状况

单位:万人

年份

城镇劳动力供给总数

城镇劳动力就业总数

供给与就业缺口

1995

1413

924

-489

1998

1513

925

-588

2000

1665

1009

-656

资料来源:《中国劳动统计年鉴》1996年、1999年、2001年。

1.1.5下岗职工和失业人员的基本状况

1998年至2001年,全国国有企业下岗职工累计达到2550万人,已经超过了城镇登记失业人员(见表1-4)。下岗职工主要集中在老工业基地、经济欠发达地区的煤炭、纺织、机械、军工等行业的国有企业。

1-4  下岗职工变化趋势

                                                单位:万人、%

年份

年末国有企业

下岗职工

年末城镇登记

失业人员

年末城镇登记

失业率

1998

610

571

3.1

1999

652

575

3.1

2000

657

595

3.1

2001

515

681

3.6

资料来源:《中国劳动统计年鉴》(19992001年)、《中华人民共和国2001年国民经济和社会发展统计公报》

 

由于下岗职工多为年龄相对较大、文化素质较低和职业技能单一的人员,再就业比较困难。尽管如此,下岗职工要求再就业的积极性仍然很高。

1998年以来,城镇登记失业人员和失业率上升,且青年失业者增多。劳动和社会保障部20016月的调查表明,35岁以下的占53%。产生失业的原因有三,经济性裁员(占29.6%)、合同到期(占29.4%)和企业破产(占21.9%)。

失业人员文化程度也偏低,初中及以下学历的占37.9%。失业者家庭生活较为困难,人均月收入在300元以下的家庭占54.3%

失业人员寻找工作的积极性较高,有71.7%的人通过各种渠道找过工作,只有27.8%的人未找过工作,其中11.1%的人目前不想工作。

1.2 就业结构的变化

中国目前正处于经济结构调整时期,随着工业化进程和经济结构调整步伐加快,就业结构不断改善,更加趋于合理。“九五”期间,中国就业结构发生了巨大的变化,农业从业人员逐渐减少,非农从业人员首次超过农业从业人员,尤其是第三产业中的服务业、金融业、旅游业等从业人员增长速度较快。与此同时,城镇私营和个体从业人员增长速度非常快,到2000年已达3404万人,为1995年的1.7倍。

1.2.1 就业的产业结构发生重大变化,非农产业比重超过农业

1997年,非农产业就业的比重首次超过农业,并得到保持(见表1-5)。由于农业存在1.5亿的剩余劳动力,农业就业比重的下降,意味着更多农民转移到非农产业就业,收入得到提高,城镇化进程加快。

1-5  按三次产业分的年底从业人员数

年份

从业人员(万人)

构成(%

合计

第一产业

第二产业

第三产业

第一产业

第二产业

第三产业

1995

67947

35468

15628

16851

52.2

23.0

24.8

1996

68850

34769

16180

17901

50.5

23.5

26.0

1997

69600

34730

16495

18375

49.9

23.7

26.4

1998

69957

34838

16440

18679

49.8

23.5

26.7

1999

70586

35364

16235

18987

50.1

23.0

26.9

2000

71150

35575

16009

19566

50.0

22.5

27.5

资料来源:《中国统计年鉴(2001)》。

 

近年来就业的产业结构变化特点是,第一产业劳动力就业份额下降。2000年末第一产业占全部从业人员比重为50%,比1995年下降了2.2个百分点。

第二产业劳动力就业绝对人数保持稳定小幅增长的趋势,但劳动力就业份额却下降。2000年第二产业从业人员为16009万人,比1995年增加381万人;但其比重仅为22.5%,比1995年下降了0.5个百分点。

第三产业就业增长速度不断加快。19982000年间,第三产业就业增长率分别为1.6%1.6%3.0%,远高于其他产业就业增长率。第三产业是能够大量吸纳就业的产业,在中央鼓励第三产业发展政策的推动下,其发展速度和就业增长率的加快,这对开发利用中国丰富的劳动力资源,无疑具有重要的现实意义。

“九五”期间,第三产业成为吸纳新增劳动力的主要渠道。2000年末第三产业从业人员19566万人,比重为27.5%,分别比1995年增加2715万人和提高了2.7个百分点。但与工业化国家相比,中国第三产业劳动力就业份额仍然偏低。在中国农业人口过剩,新的工业就业的空间非常有限的状态下,如何利用第三产业就业弹性高的优势,创造更多的就业机会,是解决中国就业压力的关键。

1.2.2 传统行业就业机会减少,新兴行业则增多

传统行业吸纳就业的能力下降。

农、林、牧、渔业等传统行业吸纳就业的能力在降低。2000年,农、林、牧、渔业从业人员为33355万人,与1995年相比,仅净吸收了337万劳动力(见表1-6)。

1-6  分行业年底从业人员数

单位:万人

                       年份

行业

1995

1996

1997

1998

1999

2000

农、林、牧、渔业

33018

32910

33095

33232

33493

33355

采掘业

932

902

868

721

667

597

制造业

9803

9763

9612

8319

8109

8043

电力、煤气及水的生产和供应业

258

273

283

283

285

284

建筑业

3322

3408

3449

3327

3412

3552

地质勘查业、水利管理业

135

129

129

116

111

110

交通运输、仓储和邮电通信业

1942

2013

2069

2000

2022

2029

批发、零售贸易和餐饮业

4292

4511

4795

4645

4751

4686

金融、保险业

276

292

308

314

328

327

房地产业

80

84

87

94

96

100

社会服务业

703

747

810

868

923

921

卫生、体育和社会福利业

444

458

471

478

482

488

教育、文化艺术和广播电影电视业

1476

1513

1557

1573

1568

1565

科学研究和综合技术服务业

182

183

186

178

173

174

国家机关、政党机关和社会团体

1042

1093

1093

1097

1102

1104

其他

4484

4563

4862

5118

4969

5643

资料来源:《中国统计年鉴(2001)》。

随着产业结构调整进程的明显加快,传统采掘业、制造业等部门从业人员数量迅速下降。“九五”期间,国家大力压缩纺织、煤炭、冶金、石化、建材、机电、轻工等过剩生产能力,关闭技术落后、浪费资源、产品质量低劣和污染严重的小企业,随着相当数量采掘业、制造业等传统工业企业的关、停、并、转、破,这些行业的下岗人员急剧增加,从业人员数量迅速下降。2000年末,中国采掘行业从业人员为597万人,比1995年减少了335万人;制造行业从业人员为8043万人,比1995年减少了1760万人。

新经济成为就业增长最快的行业。

“九五”期间,国家积极鼓励和扶持发展高新技术产业,发展生物工程、新能源、新材料和高环保的产业。以信息技术为代表的新经济发展迅速,给信息技术业、电子传媒业、电信业带来了无限的机会,使之成为发展最快的产业。

房地产业、社会服务业,以及批发零售贸易和餐饮娱乐等服务行业也发展迅速。随着中国住房制度改革的不断深入,房地产业得到迅猛发展。而居民生活水平的提高,对社区服务、旅游服务、医疗保健服务、文化教育服务等方面的需求快速增长,带动了这些产业的发展。第三产业中批发、零售贸易和餐饮业,交通运输、仓储业也不断改进,持续发展,这些行业从业人员增加也十分明显。

1.2.3 就业的所有制结构发生巨大变化

单位从业人员不断减少,灵活就业增加。

1997年单位从业人员的比重为74.4%2000年降低到54.6%3年间下降了19.8个百分点。从事个体经济、社区服务等灵活多样就业的比重已经上升到45.4%,这一趋势还在不断发展。近几年来,国有企业结构调整,出现了大量下岗职工和失业人员,而社会保持了稳定,这与大部分下岗失业人员通过从事个体经济,以灵活多样的就业形式实现了再就业紧密相关。

新增就业机会主要来源于非国有经济。

中国非国有经济在改革中得到迅速发展,其在国民经济总量中所占的份额也不断提高,成为国民经济的重要增长点。目前,尽管国有和集体经济就业总量仍然保持一定的优势,但非国有经济已经成为新增就业机会的主要部门。

国有经济单位从业人员有所下降,但仍然保持就业总量第一的优势(见表1-7)。2000年末,国有单位从业人员为8102万人,比1995年减少了3159万人。

1-7  按所有制结构分的从业人员数(不包括农业劳动力)

单位:万人

年份

国有单位

城镇集体单位

其他单位

城乡个体私营

1995

11261

3147

894

5570

1996

11243

3016

962

6188

1997

11044

2883

1109

6791

1998

9058

1963

1675

7823

1999

8572

1712

1825

8266

2000

8102

1499

2011

7477

资料来源:《中国劳动统计年鉴》(1996-2001年)。

 

城镇集体单位从业人员和就业比重不断下降。2000年末,城镇集体单位从业人员为1499万人,比1995年减少了1648万人。

城镇股份合作单位、联营单位、有限责任公司、股份有限公司以及港澳台商投资和外商投资企业等城镇其他单位从业人员和就业比重逐年增加。2000年末,城镇股份合作单位、联营单位、有限责任公司、股份有限公司以及港澳台商投资和外商投资企业等其他单位从业人员2011万人,是1995年的2.2倍,其比重从1995年的4.3%提高到10.5%

城乡个体私营企业从业人员总量和比重迅速增长。2000年末,城乡个体私营企业从业人员7477万人,比1995年末的5570万人增加了1907万人。

1.2.4 女性就业结构变化明显并渐趋合理

妇女在第三产业的从业人员比重增加。

“九五”期间,中国女性就业结构开始从传统产业向第三产业转移,在这一过程中,妇女的就业领域不断拓宽,特别是在新产业中的就业比重明显上升。2000年,在全部16个国民经济行业门类中,有10个行业的女职工所占比重比较高。其中,金融、保险业妇女从业人员为141万人,占该行业294万从业人员的48%;社会服务业妇女从业人员为210万人,占该行业457万从业人员的46%;卫生、体育和社会福利事业妇女从业人员为278万人,占该行业476万从业人员的58.4%;房地产业妇女从业人员为34万人,占该行业93万从业人员的36.6%;教育、文化艺术和广播电影电视业妇女从业人员为689万人,占该行业1500万从业人员的45.9%

女性专业技术人员的增长较为显著。

根据全国妇联和国家统计局实施的第二期中国妇女社会地位抽样调查的结果(以2000121日为时点),城镇女性中的各类负责人占6.1%,比1990年增加了3. 2个百分点;各类专业技术人员占22. 8%,比1990年增加了5.4个百分点。而同期城镇在业男性中各类专业技术人员占16. 7%,仅比1990年增加了1. 5个百分点(见图1-1)。

图1-1 2000年两性职业分布状况

1-1  2000年两性职业分布状况

资料来源:200012月第二期中国妇女社会地位抽样调查。

 

女企业家群体发展迅速。

企业家专项调查结果显示,被调查的女企业高层管理者中,有95%是改革开放之后走上企业管理岗位的,其中1990年以后担任高层管理职务的占57%,男女比例接近;被调查的女企业主中,有58%是在1990年以后投资创业并获得成功的。

上述情况表明,社会主义市场经济体制的建立,为妇女的职业发展提供了更多的向较高层次职业流动的机会。

妇女职业结构趋于合理。

在城镇在业女性中,商业服务业人员的比例为30. 8%,比1990年增加了7. 1个百分点。从行业分布看,女性在批发、零售,社会服务,教育、文化等领域工作的比例超过男性,在金融、保险,科学研究和综合技术服务,以及党政机关、社会团体等从事工作的比例接近于男性(见图1-2)。

图1-2  部分行业的两性就业比例

1-2  部分行业的两性就业比例

资料来源:200012月第二期中国妇女社会地位抽样调查。

 

农村青年妇女的非农就业比重提高。

200012月第二期中国妇女社会地位抽样调查的结果还显示,随着产业结构的调整,40岁以下的农村妇女在非农产业就业的比重为13. 3%,比40岁以上农村妇女高7. 5个百分点。1990年以来,40岁以下农村妇女从事过非农业生产经营活动的有25. 8%,比40岁以上农村妇女高12. 2个百分点。在曾外出务工的40岁以下农村妇女中,目前从事非农经营活动的达28%,比40岁以下农村妇女总体的非农经营活动参与率(14. 2%)高出近1倍。



 

2 经济发展和产业结构变化对就业的影响

 

在中国经济长期高速发展的过程中,产业结构的变化和劳动力价格的不断增加,对就业产生了影响。通过分析中国就业弹性变化的趋势和特点、产业结构变化与就业的关系,以及劳动力价格变化与就业之间的关系,能够了解经济增长能否创造出足够多的就业机会,经济增长和就业之间的关系。

2.1 就业弹性变化趋势与特点

为了方便地观察经济增长和就业之间的关系,常常使用相对于经济增长的就业弹性这一概念。所谓就业弹性,就是经济增长每变化1个百分点所对应的就业数量变化的百分值。就业弹性为正值时,弹性大,经济增长对就业的拉动效应就高;弹性小,经济增长对就业的拉动效应低。在就业弹性为负值时,弹性的含义就变得比较复杂,一种为“挤出”效应,这种效应来自于经济为正增长但就业减少的情况,此时就业弹性绝对值越大对就业“挤出”效应就越大,就业弹性绝对值越小对就业“挤出”效应就越小。另一种为“吸入”效应,这种效应来自于经济为负增长但就业增加的情况,此时就业弹性绝对值越大对就业的“吸入”效应就越大,就业弹性绝对值越小对就业“吸入”效应就越小。严格说来,“吸入”效应不是一种正常的经济现象,这种现象有悖于经济发展的一般规律,比如典型的农村经济对劳动力的“蓄水池”作用。此外,如果就业弹性为零,说明经济增长对就业增长没有拉动作用。

中国就业弹性的变化趋势。

中国经济长期、持续的增长提供了大量的就业机会。尤其是在改革开放的初期,如19791981年间,每一个百分点的经济增长拉动就业增长0.44个百分点,相当于180万个左右的就业机会。但随着经济的发展,经济增长对就业的拉动作用逐渐减小。总的来看,20世纪80年代经济增长对就业增长的拉动较大,但20世纪90年代以来,这种拉动作用逐步减小,并维持在较低的水平上。图2-1描绘了改革开放以来经济增长、就业增长和就业弹性的变化趋势。可以看出,经济增长虽然波动较大,但最近20多年一直维持在较高的水平上;就业增长率的变化则呈现出稳定下降的趋势,由20世纪80年代初期的超过3%降低到20世纪90年代末期的1%以下。就业弹性的变化表现出和就业增长率几乎相同的不断降低的趋势。

图2-1  经济增长、就业增长与就业弹性

2-1  经济增长、就业增长与就业弹性

资料来源:《中国统计年鉴(2001)》。

 

就业弹性不断减小,说明每创造一个增量的价值所需要的劳动增量变小了,这实际上意味着劳动生产率的提高。而劳动生产率的提高不外乎有两个途径:其一是技术的进步;其二是与经济结构相对应的就业结构的变化。在第一种情况下,过去两个人的工作现在一个人即可完成,就业弹性当然会减小。在第二种情况下,如果资金相对密集型的产业和行业的经济增长高于劳动相对密集的产业或行业,就业弹性也会变小。

就业弹性与就业形势。

观察按三次产业划分的就业弹性可以看出(见表2-1),中国的就业弹性具有以下几个特点。

 

2-1  就业弹性的变化

年份

第一产业

第二产业

第三产业

总弹性

总弹性的3年移动平均

1979

0.18

0.47

0.75

0.29

--

1980

-1.14

0.50

1.16

0.42

--

1981

0.32

2.02

0.72

0.62

0.44

1982

0.32

0.77

0.19

0.39

0.48

1983

0.11

0.38

0.56

0.23

0.41

1984

-0.07

0.72

0.88

0.25

0.29

1985

0.47

0.45

0.44

0.26

0.25

1986

0.12

0.79

0.45

0.32

0.28

1987

0.28

0.33

0.46

0.25

0.28

1988

0.74

0.25

0.43

0.26

0.28

1989

0.98

-0.38

0.37

0.45

0.32

1990

N.A

N.A

N.A

N.A

N.A

1991

0.28

0.11

0.40

0.15

0.29

1992

-0.18

0.12

0.48

0.08

0.23

1993

-0.51

0.23

0.79

0.09

0.11

1994

-0.63

0.14

1.03

0.10

0.09

1995

-0.56

0.18

1.07

0.11

0.10

1996

-0.39

0.29

0.79

0.14

0.11

1997

-0.03

0.19

0.29

0.12

0.12

1998

0.09

-0.04

0.20

0.07

0.11

1999

0.54

-0.15

0.21

0.13

0.11

2000

0.25

-0.15

0.39

0.10

0.10

注:1990年因为统计口径调整,不做分析。

资料来源:《中国统计年鉴(2001)》。

 

首先,就业弹性呈整体下降趋势。无论总的来看还是按三次产业划分来看,

就业弹性都呈不断下降的趋势。中国经济增长的总弹性从1980年的0.42下降到2000年的0.10。尤其是1990年以来,这种下降的趋势更加明显。这一趋势说明,经济增长对就业的拉动效应正在逐渐减弱,即每带动一个百分点的就业增加,需要更高的经济增长。就业弹性的这一下降趋势,意味着在经济增长中生产要素的相对密度发生了变化:劳动含量(不包括人力资本因素)逐渐下降,而资本(包括物质资本和人力资本)的相对含量不断加大,中国经济的资本和知识密集程度正在逐渐增强。

其次,三次产业吸纳就业的能力不同。在1979-2000年间,第一产业的平均就业弹性为0.06,第二产业为0.34,第三产业为0.57。这些数字说明第一产业经济增长对就业的拉动作用最小;第二产业经济增长对就业的拉动作用高于第一产业,但趋向于大幅度降低;第三产业经济增长对就业的拉动作用最大,尚有很大吸纳就业的潜力。

    第一产业对就业的贡献表现为一种剩余劳动力“蓄水池”作用。第一产业就业弹性总体水平较低,但波动较大。考虑到第一产业在中国经济结构中的作用,其就业弹性的这一变化特点实际上反映了该产业作为就业“蓄水池”的作用。第一产业就业弹性实际上很难反映该产业有效就业的变化,其波动更大程度上折射了第二产业和第三产业就业的变化。当第二产业和第三产业吸纳就业能力下降的时候,第一产业的就业弹性就升高;当第二产业和第三产业吸纳就业能力提高的时候,第一产业的就业弹性就会下降。事实上,每当城市就业机会减少时,大批流动劳动力就会回到农村和农业中。

    第二产业就业弹性变化反映了企业消除冗员的效果。从变化趋势来看,第二产业就业弹性呈现稳步下降的趋势并逐渐稳定在一个较低的水平。1998年以来,就业弹性一直呈负值。正是在这一时期,中国国有企业改革力度加大,出现大量的下岗职工,负就业弹性在很大程度上反映了国有工业企业减员增效的结果,并不一定意味着经济增长对就业的“挤出”效应。因此,第二产业就业弹性的这种趋势,一方面表明该产业劳动生产率的提高,另一方面并不表明其没有就业增长的潜力。

    中国目前就业的增加主要靠第三产业来拉动。尽管第三产业的就业弹性也存在着总体下降趋势,但这种下降的趋势与第一和第二产业相比,幅度要小得多,而且其就业弹性仍然维持在一个较高的水平上。一般来说,第三产业是劳动相对密集的产业,其就业弹性本来就较高。该产业就业弹性之所以也存在降低趋势,主要与其内部结构的变化有关。第三产业既包括如零售业、餐饮业和生活服务业这样的传统部门,也包括房地产业、金融保险业、咨询业等在内的新兴部门。前一类部门的劳动密集程度高,后一类部门的资本密集程度高。第三产业的就业弹性呈现的下降趋势,与新兴服务行业的经济增长相对较快有关。

2.2 产业结构变化与就业

在给定技术进步的情况下,就业弹性的变化主要取决于相对于经济结构的就业结构的变化。改革开放以来,中国无论是经济结构还是就业结构都发生了显著的变化。就经济结构来说,第一产业的产值份额呈不断下降的趋势,从改革开放初期的约30%下降到2000年的16%左右;第二产业的产值份额在20多年的时间内基本上保持不变,一直维持在50%上下;第三产业的变化趋势则是产值份额不断上升,从1980年的20%多上升到2000年的33%左右。

与经济结构相比,就业结构变化的方向和程度都有所不同。第一产业的就业份额虽然保持了和产值份额相同的方向,但下降的幅度则要大得多,从20世纪80年代初的70%左右下降到2000年的50%左右;与第二产业产值份额保持相对稳定不同,第二产业就业份额在最近20年间却呈现出上升趋势,从1980年的18%上升到2000年的22.5%;第三产业的就业份额表现了和产值份额相似的上升趋势,且增加的幅度要大得多,从1980年的大约12%增加到2000年的27.5%,增加了一倍多。

把经济结构和就业结构的变化综合在一起,基本上可以观察出中国经济结构变化的本质:效率的提高和结构的改善。图2-2描绘了每创造亿元GDP所对应的就业人数的变化趋势。1978年以来,无论是第一产业、第二产业还是第三产业,每创造亿元的GDP所需的劳动力数量都呈现稳定的下降趋势,这说明各个产业的劳动生产率都大大提高了;同时,无论是总的来看还是按三次产业划分来看,每创造亿元的GDP所需的劳动力数量都呈现趋同现象。

分析三次产业比较劳动生产率(就业比重与GDP比重的比率)变化趋势可以看出,第二产业和第三产业的这一比率变化呈提高趋势,其方向是越来越接近1。从1978年到2000年,第二产业的这一比率从0.36增加到0.44;第三产业的该比率则从0.51增加到0.83。这一变化趋势表明,这两个产业劳动密集程度过低的状况正在得到改善。第一产业这一比率的变化波动较大,呈现先下降后上升的趋势。鉴于第一产业的该比率总体上大大高于1,其下降说明变动方向趋向1,意味着劳动密集程度过高的状况有所改善;其上升则表明变动方向远离1,意味着劳动密集程度过高的状况更加严重。

    为什么第二和第三产业劳动密集程度过低的状况能够得到改善,而第一产业劳动密集程度过高的状况却不能呢?这主要是因为在劳动力不断从第一产业向第二和第三产业转移的过程中,由技术变化导致的劳动生产率提高使得第一产业中剩余劳动力的增加速度超过了其转移速度所致。如果第一产业中剩余劳动力转移速度超过其增加速度,那么,其比较劳动生产率会表现出趋向于1的方向。因此,中国目前的实际情况是,对于第二和第三产业来说,仍然存在着几乎是无限的劳动力供给,从而可以预见这两个产业今后仍然具有劳动力资源丰富的比较优势。

图2-2  每创造亿元GDP所对应的就业数量

2-2  每创造亿元GDP所对应的就业数量

资料来源:《中国统计年鉴(2001)》

2.3 劳动力价格变化对就业的影响

在市场经济且劳动力市场发育完善的条件下,劳动力的价格变动和从业人员数量之间的关系应该呈现反方向变动。也就是说,劳动力价格增长,从业人员的数量应该减少;劳动力价格降低,从业人员的数量应该增加。但是,如果缺乏市场经济条件或者说劳动力市场发育不完善,劳动力价格和就业之间的关系也可能不按照上述方向变动。

为了便于观察劳动力价格和就业之间的关系,我们可以使用劳动力价格弹性这一指标,即劳动力价格每变动一个百分点所对应的就业数量变化的百分比。负的价格弹性意味着劳动力价格和就业之间的关系呈反方向变动,正的价格弹性则意味着劳动力价格变动和就业数量变动的方向是一致的。在劳动力市场发育不完善,或者说劳动力资源的配置不是通过市场来实现的情况下,劳动力价格的调节作用就不能发挥。

通过分析改革开放以来分行业就业的价格弹性(所使用的劳动力价格为分行业职工的平均货币工资)可以看出,各个行业在改革开放以来的大部分时间内,都表现出正的就业价格弹性。不过该弹性的变化趋势是逐渐变小,且在最近几年有很多行业的就业价格弹性已经成为负值。就业价格弹性的这种变化趋势,说明劳动力市场的发育正在不断完善,劳动就业的市场化程度正在提高,市场在调节劳动力供求中的作用变得越来越大。

为了更清楚地观察就业价格弹性的变化趋势,图2-3选取了农、林、牧、渔业,制造业,建筑业,交通运输、仓储和邮电通信业,批发、零售贸易和餐饮业,教育、文化艺术和广播电影电视业6个就业份额最高的行业,描绘了其就业弹性的变化趋势。可以看出,除了教育、文化艺术和广播电影电视业这些公共服务部门,其他5大行业的价格弹性均表现出明显的下降趋势。从最近几年的情况看,这些行业的就业价格弹性已经接近于零,有些行业如制造业,交通运输、仓储和邮电通信业已经进入了负的弹性区间。因此,总的来看,就业价格弹性的变化趋势是逐渐由正弹性变为缺乏弹性并开始进入负的弹性区间,市场调节就业的能力不断加强。

2.4 就业机的主要增长点

中国最大的竞争优势莫过于丰富的劳动力资源和便宜的劳动成本。中国经济结构变化中出现的劳动更加密集化的趋势正是其比较优势的具体反映。这种优势在中国成为WTO正式成员后变得更加明显。那么,中国今后就业机会主要来自哪里呢?换句话说,到底是哪些部门或行业在吸纳就业呢?这可以通过分析分行业就业弹性的变化、就业份额的变化来推断。

 图2-3  就业/价格弹性的变化趋势

2-3  就业/价格弹性的变化趋势

资料来源:根据《中国统计年鉴(2001)》数据计算。

 

从就业弹性来看,如果用最近3年的平均弹性来判断目前到底哪些行业是在吸纳还是排斥就业,则可以看出,吸纳就业的行业主要包括:建筑业,批发、零售贸易和餐饮业,房地产业,社会服务业,卫生、体育和社会福利业,教育、文化艺术和广播电影电视业,国家机关、政党机关和社会团体业,以及其他不便分类的行业。排斥就业的行业则主要集中在农林、牧、渔业,采掘业,制造业,地质勘查业、水利管理业,交通运输、仓储和邮电通信业,金融保险业,科学研究和综合技术服务业等行业。

从就业结构来看,就业份额不断减少的行业主要包括农、林、牧、渔业,采掘业,制造业,地质勘查业、水利管理业。就业份额不断增加的行业主要包括建筑业,交通运输、仓储和邮电通信业,批发、零售贸易和餐饮业,金融保险业,房地产业,社会服务业和其他不便分类的行业。份额相对变化不大的行业主要包括卫生、体育和社会福利业,教育、文化艺术和广播电影电视业,科学研究和综合技术服务业,国家机关、政党机关和社会团体业等行业。

观察就业的行业结构变化时,一个值得注意的现象是被分为“其他”行业的就业份额的快速增加。在1980年时,“其他”行业就业份额在就业结构中的比例微不足道,仅占1.28%,可到了2000年,这一份额上升到7.93%。如果把这一类就业看成一个行业,其就业份额仅次于农、林、牧渔业和制造业,是吸纳就业的第三大“行业”。由于行业是根据就业单位的工作内容划分的,非单位就业所属的行业显然就很难被归于任何已知的行业。因此,这些就业基本上可以被认为是非正规就业。由此可以看出,随着市场经济的不断发展,中国的非正规就业在就业中的重要性正日益增强,它实际上已经成为创造就业机会的主要途径之一。

从所有制结构来看,具有吸纳劳动就业潜力的部门是非国有企业,而非国有企业一般具有劳动密集型特点。如果把不同所有制工业企业分别按照行业结构比重由高到低排序,并与各个行业的资本节约程度(将“固定资产净值与增加值的比率”由低到高排序)作相关分析,得出国有及控股企业与资本节约程度的相关系数为-0.535,即国有企业具有资本密集型的特征;全部非国有企业为0.535,外商投资企业为0.488,这两种类型的工业企业都具有明显的资本节约型特征。

随着非国有经济的发展,它对劳动力的需求越来越大,吸纳了大量城市新进入劳动力市场的劳动力和农村转移劳动力。而随着国有经济在整个经济中的比重趋于下降,其就业比重也相应下降。例如,1978-2000年,国有企业使用劳动力的比重从占城市全部就业的78.4%下降到38.1%;城市集体经济就业比重从21.6%下降到7.0%;其他城镇非国有经济的就业比重则从无到有,2000年达到54.9%。实际上,正是城镇非公有经济就业的扩大,保持了城乡就业的一个基本增长趋势,而农村非农产业就业(包括农村劳动力在城镇的就业)使得中国劳动力就业大幅度增加。


 

3 个体私营经济与小企业:新的就业增长点

 

中国的个体经济是指雇用劳动力在7个及以下的微型企业,私营经济雇用的劳动力一般多于个体经济,绝大多数为小企业。目前,个体私营经济及小企业已成为城乡就业的主要渠道。

3.1 个体私营经济发展概况

3.1.1 发展状况

1980年以来,随着中国农村土地承包制度的建立,城市经济体制改革的开展,尤其是1988年通过的宪法修正案,确立了个体私营经济的合法地位,国务院相继发布了《城乡个体工商户管理条例》和《中华人民共和国私营企业暂行条例》,中国个体私营经济得到迅速发展。1992年,中国政府确立了社会主义市场经济改革的目标;1997年,又确立了以公有制为主体,多种经济共同发展的基本经济制度,进一步明确了个体私营经济的作用,解决了人们在认识和观念上存在的顾虑,极大地促进了个体经济,特别是私营经济的发展。

中国个体私营经济从无到有、从小到大,在国民经济中所占的份额不断扩大,已从20世纪80年代初的“拾遗补缺”成为了“社会主义市场经济的重要组成部分”。个体工商户由1978年的15万人发展到2000年的2571万户,从业人员5070万人,注册资金总额达到3315亿元;私营企业从无到有,2000年已有176万多家,从业人员总数2406万人,注册资本总额达13308亿元。[⑨]

2000年,个体私营经济创造的产值约占全国GDP总量的1/5;从业人员总数占全国从业人员总数的1/10,其中在城镇已经占到1/6;缴纳税收约占工商税收总额的1/10

由于统计口径的原因,上述个体私营经济的数据还远远没有反映出个体私营经济的全貌。个体经济,特别是私营经济实际数量、经济总量和从业人员数要大大高于目前的统计数量。由于个体私营经济中还有大量的非正规就业从业人员,以及大量进城务工的农民工没有被统计在内,其从业人员数量要比统计数高很多。

专栏3-1  天津个体私营经济吸纳从业人员在全市所占比例已达到38%

  随着社会和经济环境的不断改善,天津市个体私营经济发展速度日益加快。2001年,吸纳从业人员在全市所占比例已达到38%

  来自天津市工商联合会的统计,2001年天津市个体工商户达19.3万户,注册资金39.39亿元,与2000年同比分别增长34.1%23.3%,总产值和销售总额与2000年同比分别增长20%23.3%。私营企业达40472户,注册资本424亿元,与2000年同比增加18.8%28.6%,总产值和销售总额与2000年同比分别增长39.3%46.6%

  2001年,天津市个体私营经济实现增加值324亿元,占全市经济总量的17.8%。个体私营经济对社会贡献越来越大,个体工商户和私营企业共纳税20多亿元,比2000年同比增长近40%,已经成为区县财政收入的重要来源。

 

资料来源:新华网天津2002227日电(记者孟华)。

3.1.2 发展特点

个体私营经济主要以劳动密集型和中小企业为主。

尽管个体工商户、私营企业的规模逐步扩大,但绝大多数仍然以劳动密集型和中小企业为主。个体工商户的户均注册资金由1980年的110元增长到2000年的1.29万元,户均从业人员不到2人,人均资产为6450元;私营企业的户均注册资金由1990年的9.7万元增加到2000年的75.54万元,户均从业人员为13.7人,人均注册资产为5.53万元。

个体私营经济主要从事商业、饮食业、修理业和传统制造业。

个体工商户从事第三产业的户数占总户数的82.6%。私营企业主要从事传统的第二产业,随着服务领域的拓宽和新兴行业的增多,第三产业提供了更多的发展空间,私营企业从事第三产业的户数逐步增多。

专栏3-2  北京市个体私营企业主要分布在第三产业

北京个体私营企业从业人员已逾百万,占全市就业岗位的16%。个体私营经济已经成为北京经济的重要组成部分,个体私营的商业、饮食、维修等服务网点已占全市网点的85%

2001年上半年,北京市90%以上的个体工商户和80%以上的私营企业集中在以商、饮、服、修为主的传统第三产业,一些个体、私营企业已逐步涉足房地产、信息咨询、科技开发、文化产业等符合首都经济发展方向的新兴第三产业。

 

资料来源:《北京日报》,2001731日。

 

个体私营经济在东部地区比较发达。

2000年,全国东部个体工商户占48.3%,中部占33.9%,西部占17.7%。私营企业68.5%集中在东部,中部占18.1%,西部占13.4%。上规模、档次高、影响大的私营企业大多集中在东部,私营企业户数过10万户的6个省都集中在东部,东部已有相当部分县市个体私营经济占当地经济总量的50%以上。

例如,到2001年底,江苏全省共有个体户160万户、从业人员300万人,注册资金240.2亿元;私营企业22.5万户、从业人员291万人,私营企业数首次居全国首位;私营个体企业创造的GDP占全省国内生产总值比重达24.2%

从业人员素质逐步提高。

20世纪80年代初期,个体私营经济从业人员主要是返城知青等城镇无业人员和农民。20世纪90年代开始,一批党政机关分流干部、技术人员、国有集体企业原厂长经理、归国留学人员等有知识、懂技术、善管理的新生力量进入个体私营经济队伍,个体工商户和私营企业经营者的个人素质、管理水平和经营能力有了较大幅度提高。

3.1.3 个体私营经济对就业的促进作用

通过推动经济增长而增加就业机会。

改革开放以来,个体私营经济增长速度达到20%30%,为中国国民经济持续稳定增长做出了贡献。特别是在国有企业改革相对艰难、经济效益相对较低的时期,个体私营经济发展对经济的拉动作用更加明显。在一些沿海地区,个体私营经济已成为当地经济增长的主要动力。例如,2000年,浙江省个体私营经济实现工业增加值占全省工业增加值的50%左右,完成社会消费零售总额的60%左右,上缴工商税收占全省的30%。浙江省经济发展在相当大程度上得益于个体私营经济的发展,并从一个“资源小省”变成“经济大省”,经济总量排名从改革开放前的第12名跃居到2000年的第4名。

在个体私营经济发展较快的沿海省份和一些中部地区,创造的就业机会较多。1999年,个体私营经济就业占城乡全部从业人员比重全国平均为11.7%。其中,超过12%的省份有15个,主要集中在沿海和中部地区,它们分别是:河北(25%)、黑龙江(20.9%)、上海(20.6%)、辽宁(19.4%)、吉林(19.3%)、内蒙古(18.3%)、山东(18%)、浙江(17.8%)、湖北(17.2%)、天津(16.4%)、陕西(14.5%)、江苏(13.9%)、广东(13.6%)、湖南(13.2%)、海南(12.3%)。

促进了第三产业的发展和就业机会的增加。

个体私营经济绝大部分分布在零售、餐饮、社会服务等第三产业,而且点多面广,经营灵活,在衣食住行等多方面满足了人们的需求,使人们生活变得更加方便。据统计,1999年个体私营经济实现的社会消费品零售额占全国的52%,极大地促进了流通的活跃和市场的繁荣。

按产业划分,第三产业的从业人员比重较高。1999年,从事第三产业的个体从业人员4815万人,私营904万人,分别占个体、私营经济从业人员的77.2%44.7%。从城镇来看,从业人员较多的是:商业批发零售业2025万人,占58.4%;制造业602万人,占17.3%;社会服务业447万人,占12.9%;交通运输邮电业202万人,占5.8%

成为新增就业的主渠道。

1995年以来,国有集体企业经济结构调整的力度不断加大,其大量冗员被精简,吸纳就业的能力下降。在这种情况下,个体私营经济成为城市就业的主要增长点。1992年至2000年,个体私营经济新增就业人员4777万人,年均净增近600万个工作岗位。

在一些人口较多的省份,个体私营经济创造的就业机会稳定了就业大局。吸纳就业人数超过300万的有12个省,它们分别是:河北(848万人)、山东(846万人)、广东(513万人)、江苏(498万人)、浙江(473万人)、湖南(460万人)、河南(444万人)、湖北(442万人)、安徽(393万人)、黑龙江(352万人)、辽宁(348万人)、四川(309万人)。

特别是在20世纪90年代后期,个体私营经济吸纳了大量国有集体企业结构调整中分流出的下岗职工,缓解了就业压力,促进了社会稳定。据统计,2000年,中国下岗职工再就业的360万人中,有250万人在个体私营经济领域就业,占再就业总数的60%。据劳动和社会保障部20006月在沈阳、长沙、青岛、成都4城市的调查,实现再就业的下岗职工中,有35.7%分布在个体私营经济。

直接促进了农村劳动力的转移。

2000年,在浙江570万个体私营从业人员中,80%是省内外农村剩余劳动力,全省从事非农产业的农村劳动力已占全部农村劳动力的51%2000年,全省农民人均收入4250元,其中80%来自于非农产业。个体私营经济对工业化和城镇化的带动效果也十分明显。如以个体私营经济为主的温州市,1978年只有18个建制镇,如今已达到128个,城镇人口已占总人口的60%,城镇工业总产值占全市的80%

专栏3-3  上海私营企业数量居全国城市之首

    上海市工商行政管理局提供的最新信息显示,上海私营企业总数已达14万户左右,位居中国各大城市首位。统计表明,上海私营企业户均注册资本达到了96万元,其中,40多家超过1亿元人民币。个体私营企业从业人员多达170多万。

上海私营经济占上海GDP比重已上升到6.1%,对上海经济的拉动作用趋于明显。上海私营企业正逐步呈现科技型、外向型发展趋势。从事科技和信息咨询的私营企业达上万家。上海高新技术企业中,私营企业占到总数的7%

上海私营企业在快速增长的过程中,还广泛吸纳下岗职工。2001年上半年在上海个体私营企业的170多万从业人员中,下岗失业人员已占20%以上,为减轻社会就业压力起到了积极作用。

 

资料来源:新华网上海200182日电(记者周解蓉  实习生姚瑶)。

3.2 小企业

3.2.1 中国小企业的定义、数量和就业

小企业的定义。

小企业是相对于大企业而言的概念。小企业一般是指规模较小或处于创业和成长阶段的企业,包括规模在规定标准以下的法人企业和自然人企业。根据中国政府1999年《大中小型工业企业划分标准》:

l        年销售收入和资产总额两项指标均在5亿元及以上的为大型企业。

l        年销售收入和资产总额两项指标均在5000万元及以上的为中型企业。

l        其余的为小型企业。

中国对第三产业小企业的定义为:[⑩]

l        批发业销售额在5000万元以下。

l        零售业销售额在1000万元以下。

l        餐饮业营业额在200万元以下。

l        饭店业营业额在500万元以下。

l        服务业营业额在200万元以下。

l        仓储业的仓容量在1.5万吨以下。

小企业的数量。

2000年,中国登记注册的中小企业约有3570万户,其中,7人及以下的注册微型企业(主要是城乡个体工商户)为2570万户,约占中小企业的72%,其国内生产总值占12%,从业人员5070万人,占7.2%[11]户均从业人员2人。有8人及以上的中小企业1000万户,约占中小企业总数的28%。工商注册登记的中小企业占全部注册企业总数的99%以上。

在国家统计局统计的46万余家独立核算工业企业中,特大型企业62家,大型企业991家,中型企业9186家,小型企业458329家,分别占0.01%0.2%1.9%97.8%。其中,中小工业企业的就业人数、总产值分别占全部工业总量的70%60%[12]

另外,中国还有大量没有在工商部门登记注册的非正规劳动组织,主要是一些微型企业。除此之外,还有不少脱离政府管理的非正规经济存在。

微型企业。


据劳动和社会保障部劳动科学研究所课题组20006月对沈阳、武汉两市642名创办微型企业的下岗职工的调查,[13]其从事的职业经过归类达到112个,主要在社区服务领域。在这些职业中,最多的为服务、商店和市场销售人员,占47.2%,包括了旅行服务、家政与餐饮服务、个人看护、美容美发、商店与销售、市场销售人员等。其次为初级职业,占31.1%,包括了街头叫卖、擦鞋、家务、建筑保洁、传达室、搬运、垃圾收集等人员。工匠和其他相关行业人员也较多,占9%(见图3-1)。可以看出,在主要的服务、商店和市场销售人员和初级职业中(合计占78.3%),绝大部分为社区服务业。余下的工匠以及其他职业,也有不少属于社区服务业的范畴。

图3-1 创业下岗职工从事的主要职业

3-1 创业下岗职工从事的主要职业

 

微型企业从业人员的平均月收入较低,为629元。其中,最高为2万元,最低收入为负500元。

从事微型企业的下岗职工对目前的职业相对比较满意。有53.5%的人愿意长期(5年及以上)从事现在的职业,另有17.7%的人愿意从事2年,27.2%的人只愿意从事1年(见表3-1)。男女在对现在从事职业的满意程度上,没有显著的差别。

3-1    从事微型企业的下岗职工对现职业的满意程度

愿意继续从事现职业的年数

人数(人)

百分比(%

1

169

 27.2

2

110

 17.7

5

 39

  6.3

    5年以上

304

 48.9

合计

622

100.0

           资料来源:劳动科学研究所2000年对沈阳、武汉市创业下岗职工的调查。

 

小企业与就业。

近年来,出口总额的60%是由中小企业提供的,特别是在20世纪90年代以来的快速增长中,工业新增产值的76.6%来自中小企业;中小流通企业占全国零售网点的90%以上,中小企业提供了75%的城镇就业机会。中小企业在保证国民经济持续稳定增长,拉动民间投资,带动地区发展,增加就业岗位,缓解就业压力,实现科技创新与成果转化等方面,发挥着越来越重要的作用。[14]

实践表明,小企业的重要性首先在于其提供了大量的就业机会,这对于经济增长,促进就业,增加居民收入和促进社会稳定都具有重要意义。

在中国,小企业是提供就业机会的主力军。小企业吸纳就业数量巨大的原因在于,其单位投资容纳的劳动力(就业容量)和单位产值使用劳动力(就业弹性)都明显高于大型企业。据全国第三次工业普查资料,大、中、小型企业的人均固定资产分别为10.29万元、5.11万元、2.48万元。所以,同样的投资额,创办工业小企业提供的就业岗位为工业大企业的5倍多;以同样产值计算,小型工业企业使用的劳动力为大型工业企业的1.9倍。而且,创办小企业相对大企业对经济资源的要求更少,对环境的适应性更强,创办速度更快,从而使小企业数量众多,整体上提供的就业机会更多。

小企业还是新增就业机会的源泉。小企业在吸纳就业方面的重要作用,不仅体现在总量方面,更体现在增量方面,是新增就业机会的主要提供者。近年来,随着国有企业的改革,中国就业结构发生了较大的变化,国有单位、城镇集体单位和乡镇企业从业人员减少,而同期个体企业、私营企业、股份和外资等企业从业人员迅速增加,其中,个体企业是微型企业,绝大多数私营企业、股份和外资企业也都是小企业。

3.2.2 国家扶持小企业发展的现行政策

减免所得税。

2000年以前,中国政府对小企业制定的优惠政策主要是减征所得税,对年利润在3万元以下的企业,减按18%征收所得税;[15]310万元的企业,减按27%征收所得税。199871日国务院决定,年销售额180万元以下的小型商业企业,增值税率由6%调减为4%

另外,现行的一些优惠政策,从受益主体来看,基本上或相当大部分是小企业。[16]这些政策也主要体现在所得税减免上,包括:

l        乡镇企业所得税可按应缴税款减征10%

l        新办城镇劳动就业服务企业满足一定条件所得税免3年减2年;

l        新办高新技术企业免征所得税2年;

l        贫困和民族自治地方企业减免所得税3年;

l        对第三产业中的一些企业、福利生产企业的所得税减免等。

着手建立促进小企业发展的政策和服务体系。

2000年以来,中国计划用5年的时间建立起具有中国特色的全国中小企业发展政策体系和发展促进体系,彻底改变中小企业发展长期缺乏系统政策和健全的融资、信用、中介等促进体系支持的状况。为此,国家经贸委陆续出台了若干促进中小企业发展的政策措施。主要有:

20007月,国务院转发了《国家经贸委关于鼓励和促进中小企业发展的若干政策意见》,并成立了由国家经贸委牵头,科技部、财政部、中国人民银行、税务总局等部门参加的全国推动中小企业发展工作领导小组,办公室设在国家经贸委。

2000年,国家经贸委中小企业司出台了《关于培育中小企业社会化服务体系若干问题的意见》。20012月,进一步出台了《中小企业服务体系建设试点工作方案》,确定上海、深圳、青岛、哈尔滨、成都、兰州、镇江、抚顺、温州、滁州10个城市为全国中小企业服务体系建设试点城市。

20014月,国家经贸委中小企业司出台了《关于加强中小企业信用管理工作的若干意见》。

上述政策的主要内容是:

l        鼓励中小企业发展和技术创新;

l        加大财税政策的扶持力度;

l        积极拓宽融资渠道;

l        加快建立信用担保体系;

l        健全社会化服务体系;

l        创造公平竞争的外部环境。


 

4 灵活的就业形式

 

在中国就业形势严峻、伴随产业结构调整而来的劳动力结构调整的任务异常艰巨的情况下,灵活就业越来越受到人们的关注和重视。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十个五年计划纲要》提出,要“引导劳动者转变就业观念,采取非全日制就业、季节性就业等灵活多样的就业形式,提倡自主就业。”中国劳动和社会保障部已经将“发展灵活多样就业形式问题”列入重要的工作议程。

4.1 “灵活就业形式”的概念和界定

“灵活就业”是在劳动时间、收入报酬、工作场地、保险福利、劳动关系等一个或者几个方面不同于建立在工业化和现代工厂制度基础上的、传统的主流就业方式的各种就业形式的总称。“灵活就业”所包含的内容和涵盖的领域十分广泛,但从总体特征上看,大致可分为三大类型:

第一种类型是劳动标准(包括劳动条件、工时、工资、保险福利待遇等方面)、生产的组织和管理以及在劳动关系协调运作方面达不到具有现代化大生产特征的企业标准的用人和就业形式(当然这些标准在不同的国家会有所不同)。这主要是指那些小型企业、微型企业和家庭作坊的就业者(小型高科技企业除外),即非正规部门的就业者,以及大中型企业雇用的,在劳动条件、工资和保险福利待遇以及就业稳定性方面有别于正式职工的各类灵活就业人员,包括临时工、季节工、承包工、劳务工、小时工、派遣工等。

第二类是由科技和新兴产业的发展,以及现代企业组织管理和经营方式的进一步变革引起的就业方式的变革而产生的灵活就业方式。如目前发达国家广泛流行的非全日制就业、阶段性就业、远程就业、兼职就业,以及产品直销员、保险推销员等就属于这种情况。

第三类是独立于单位就业之外的就业形式。包括:自雇型就业,这包括通常所说的个体经营和合伙经营两种类型;自主就业,即自由职业者,如律师、作家、自由撰稿人、翻译工作者、中介服务工作者等;独立服务型就业,如家庭小时工、街头小贩、待命就业人员和其他类型的打零工者。按照目前世界上通常的概念,第三大类中的后两类同样可以划入非正规部门就业中(见图4-1)。


图4-1   灵活就业形式图 

4-1   灵活就业形式图

注:为了制图上的方便,我们将上述第一大类的灵活就业形式称为“前工业化灵活就业形式”,第二大类的灵活就业形式称为“后工业化灵活就业形式”,第三大类的灵活就业形式称为“边缘灵活就业形式”。

 

4.2 中国目前灵活就业的状况

4.2.1 灵活就业的主要类型

大中型企业(正规部门)采用的灵活就业形式。

目前中国大中型企业采用的灵活就业形式主要有以下几种:临时工、季节工、劳务工、承包工、派遣工、小时工等。这又分为以下几种情况:一是由国有企业、劳动保障部门或社区通过劳务派遣的形式将下岗失业人员有组织地派往这些企业。在此情况下,用人单位一般不与劳动者本人直接签订劳动合同,而只与派出单位签订用工协议。二是企业直接面向社会招用的临时工、劳务工、季节工等。在此情况下,劳动者一般不是有组织地受雇,而是以独自和分散的方式受雇于企业,企业与受雇者直接达成书面的或口头的协议(此类临时工大多是农民工)。

通过“劳动组织”安置的就业者。

通过各种形式的“劳动组织”安置下岗失业人员,是目前许多城市下岗失业人员实现再就业的一个重要途径。其中主要有以下几种类型:一是下岗失业人员自己自愿组织起来建立的劳动组织。其特点是:自愿结合、自筹资金、自主经营、自负盈亏,政府给予优惠政策扶持。二是公益性劳动组织或安置型劳动组织,是为安置就业困难人员,由地方政府扶持开办,通过在社区开展保洁、保绿、保安、保养等公益性劳动,帮助从业人员获得基本的收入和社会保障,具有以工代赈的性质。三是劳务派遣型的劳动组织,即通过这些劳动组织将下岗失业人员派遣到大中型企业、外商投资企业或其他部门和单位就业。四是临时就业型劳动组织,即由劳动组织出面组织下岗失业人员从事各种类型的临时性工作,有活就干,没活就各自回家。

下岗职工与这些“劳动组织”的关系分为两种情况,一种是在企业办的劳动组织就业的下岗职工,一般与劳动组织(或原企业)有正式劳动关系,并在保险福利待遇上基本与单位的正式职工相同;一种是在(或通过)街道(社区)和劳动保障部门办的劳动组织就业的下岗职工,与这些劳动组织没有劳动关系,这些劳动组织只是为下岗失业人员的再就业寻找门路,提供服务。

专栏4-1  上海市的非正规就业劳动组织

1996年,上海市政府首次对非正规劳动组织给予政策性规范和引导。主要包括:提出了具有上海特点的“非正规就业劳动组织就业”的概念,并制定了系列优惠政策。非正规劳动组织不必工商登记,3年内可以享受免税、小额贷款、免费培训等优惠扶持政策。下岗、失业人员可以自行组织起来,在政策和社会各方的扶持下,通过自己的劳动获得基本收入和基本社会保障。非正规劳动组织现阶段主要是通过为社区居民提供各类服务,为企业提供各种临时性、阶段性的劳务,以及参加城市环境维护方面的公益性劳动,在社区中发展家庭手工业、开办工艺作坊等形式来实现就业。

2000年,在各级政府就业服务机构中,专门为非正规劳动组织提供服务的人员共有800多人。负责为非正规劳动组织提供申办、代缴保险、协调有关部门等免费服务,并发给由市再就业办、劳动保障局统一印制的《非正规就业劳动组织证书》。

上海市的非正规劳动组织发展比较迅猛。从1996年的8家开始,非正规劳动组织曾发展到7000余家,但也陆续关闭了1000多家。2000年还有5900家,从业人员3.6万人,并已有80多家办理了工商登记。

 

政府出资雇用的灵活就业人员。

    这类人员除市政环卫等公益性岗位外,大量存在于城市的社区和街道,如居委会工作人员,社区保安、保洁人员,街道执法队工作人员,社区市场管理和保洁人员,车库及其他公共财产和场所的看护人员等等。此外,一些机关事业单位雇用的清洁工和其他服务人员也属于这一类。

自雇型就业者。

这类自雇型劳动者广泛存在于城市的各个行业和领域。从事个体经营和合伙经营的下岗职工是大量的。从调查情况看,2000年城市大约有50%以上的下岗职工从事这种类型的灵活就业。

在小型企业和微型企业就业的工资劳动者。

城市部分下岗失业人员在小企业和微型企业就业。这类企业绝大多数是私营企业。由于这些企业工资待遇低,劳动条件差,而且也没有社会保险,在这些企业就业的下岗失业人员流动性极大,他们大多将在这类企业就业当作应急措施和打零工,一有机会就会跳槽到别处就业。

独立服务型就业。

    这部分就业人员大多属于分散的临时就业,主要包括:经营不稳定的街头摊贩,家政服务员,医院的临时性陪护人员,人力车夫,早市、夜市和旅游景点的摆摊者,以及从事各种居民生活服务的零星就业人员,如清洗厨房用具者,等等。

由“社产”、“居产”安置的人员。

城市社区(包括街道和社区)普遍具有为数不等的经济实体和产业。不少社区和街道充分发挥社区产业的作用,如开办市场、托老院、幼儿园等,以安置下岗失业人员。

   通过“社产”和“居产”安置的下岗失业人员与前面几类灵活就业人员往往相互重叠。如进入“社产”的下岗失业人员,有的属于政府雇用人员,如市场管理和保洁员;有的属于个体工商户,如进社区市场承包摊位、柜台者;有的则属于打零工人员;当然还有相当一部分属于“社产”和“居产”实体的雇员。

4.2.2 灵活就业的行业和领域分布

    中国目前的灵活就业形式涉及的行业和领域十分广泛,几乎涵盖了国民经济和社会生活的各个领域和角落。主要有:

    (1)城市社区服务业。城市社区服务业的大多数领域,如养老服务、幼托服务、社区生活服务、家政服务等大多是由从事灵活就业的人员或小型微型企业承担的。

    (2)城市公益性岗位。主要包括城市清洁卫生、保安、绿化养护、交通协理、市场管理等等,目前这些岗位大多数是由城市下岗职工以承包就业、派遣就业等方式承担的。

    (3)加工制造业配套服务领域。许多加工制造业的配套服务,如零配件生产、包装盒生产等,是由小型、微型企业(包括家庭作坊)和劳动组织来承担的;还有一些加工制造企业将生产任务分包到小企业或家庭企业。

    (4)企事业单位后勤及其他服务项目。在企业事业单位特别是国有大中型企业事业单位后勤及其他服务社会化的改革过程中,许多服务项目被城市劳动组织、小型微型企业、个体户以及农民工承包。

(5)商业服务业。这是中国目前城市灵活就业最为集中的一个领域,如小商店、小饭店、固定摊贩、发廊、自行车(摩托车)修理铺、打字复印、装修、搬家公司等等。此外,独立服务型就业也大多集中在这一领域,如街头临时摊贩,车站、码头、旅游景点的临时摊贩,早市、夜市摆摊者,人力车夫,饭店打零工者,家庭小时工,以及从事各种临时性和零星就业的人员。

    (6)正规部门的灵活就业。中国目前正规部门的企业和单位雇用大量的灵活就业人员。这个领域中既有传统产业部门,也有第三产业部门和高新科技部门。前者如建筑业、采掘业和加工制造业中的临时工、小时工、季节工、劳务工。后者如超市的导购员(多为小时工),大型快餐店(如麦当劳、肯德基)的服务员,电信部门的临时性营业员,保险部门的推销员,邮政部门的报刊投递员,高科技企业特别是小型高科技企业的劳务提供者,如软件设计人员和流动性较大、劳动关系较不稳定的高层次职员等等。


    (7)文化领域、社会中介服务领域以及高科技领域。这是自由职业人员和兼职就业人员最为集中的领域,如律师,外贸、房地产、投资方面的咨询服务人员,作家、自由撰稿人、翻译工作者以及文化和文艺界的其他自由工作者,广告设计人员、软件设计人员等等(见图4-2)。

 

图4-2  中国灵活就业形式(领域)图

4-2  中国灵活就业形式(领域)图

 

4.2.3 灵活就业者的人员构成及规模

    灵活就业人员主要由以下5类人员构成:进入城市的农民工、城市国有企业的下岗失业人员、城市集体企业的下岗失业人员、其他失业人员和国有企业离岗人员。此外,还有部分退休人员、勤工俭学的大中专学生、从事第二职业的兼职人员以及部分临时性就业和阶段性就业的家庭妇女。

目前进入城市的农民工大多数都属于灵活就业。1998年中国转入建制镇以上城镇的农村劳动力总数为5482万人,保守估计,其中至少有70%的人属于灵活就业,即从事灵活就业的进城农民总数有近4000万人。

国有企业下岗职工大部分进入了灵活就业的行列。在累计2550万国有企业下岗职工中,除去约700万退休人员,估计约有1500万人在从事灵活就业。

城市集体企业的下岗失业人员是灵活就业的又一重要群体。在近1500万集体企业下岗失业人员中,除中小城市有一部分人返回农村务农外,大部分进入了灵活就业领域。

2001年,中国城镇的登记失业人员为681万人。同下岗职工一样,这些登记失业人员中有相当一部分是“隐性就业”人员,大多数同样汇入了庞大的灵活就业队伍。

国有企业的离岗人员,包括“停薪留职”人员、“两不找”[17]人员等,大部分也进入了灵活就业的行列。

粗略估计,中国目前至少有67 千万人(有人估计有1亿多人),被灵活就业领域所吸纳。

4.3 灵活就业的作用

灵活就业的发展,对扩大就业、促进经济的发展、支持经济结构的调整等诸多方面发挥了极为重要的作用,具体讲有以下几个方面:

扩大就业,支持了结构的调整。

中国劳动力总供给大大超过总需求,将长期面临严峻的就业压力。而在总量矛盾十分突出的同时,又面临更为严重的结构性矛盾。进入“九五”期间,中国经济结构和就业结构调整表现得十分剧烈。从所有制结构看,“九五”时期的19962000年的5年时间,国有单位的从业人员净减少了3159万人,减少了28.1%;集体单位从业人员净减少1648万人,减少52.4%。两项合计减少了4807万人。从产业结构看,全国城镇职工中,传统产业中制造业净减少1760万人,下降幅度为17.9%;建筑业净减少230万人,下降幅度为6.9%;采掘业净减少335万人,下降幅度为35.9%。三大行业合计减少2325万人。在传统产业从业人员大幅度减少的同时,金融、保险,教育、文化艺术和广播电影电视,以及卫生、体育和社会福利,房地产,高科技等行业的从业人员大幅度增长。也就是说,低技能、低劳动生产率、低收入行业的劳动力需求在大幅度下降,而高技能、高劳动生产率、知识密集和高收入行业的劳动力需求在大幅度增长。而从传统行业和国有、集体部门“排放”出来的劳动力绝大多数由于技能低、年龄大等原因,难以进入新兴部门就业。在此情况下,解决传统部门“排放”出来的数以千万计的下岗失业人员的就业问题,顺利实现劳动力的平稳转移,就成为中国经济结构调整、体制转轨以及经济发展中所面临的最大挑战。

事实表明,灵活就业领域成为中国城市下岗失业人员就业的重要渠道,估计目前有70%以上的下岗失业人员进入灵活就业领域。灵活就业之所以有如此巨大的就业吸纳能力,主要原因在于它的就业门槛低,对技术技能和资金的要求一般都不高;行业和门类庞杂,包容性强,对不具备就业竞争优势的下岗失业人员来说,选择余地和空间大;机制活,进退方便,有利于吸引各种择业取向的人加入等等。灵活就业领域的这些特点,使其在解决下岗失业人员再就业、促进结构的调整中发展了决定性的作用。完全可以断言,如果没有各种形式的灵活就业的发展,中国城市下岗职工就业问题的解决,经济改革、结构调整以及社会稳定等,都不会有今天的局面。

缓解了城市贫困起问题。

    在计划经济时代,普遍的安置就业制度发挥着主要的社会保障功能。当中国经济进入大规模的结构调整时期,一方面大量劳动力从国有和集体企业排出,另一方面,养老、医疗、失业和城市最低生活保障等社会保障功能还相当不健全。在此情况下,灵活就业作为一种谋生手段,解决了数以千万计的下岗失业人员的生存问题,从而大大缓解了城市的贫困问题,也确保了社会的稳定和改革的顺利进行。实际上,灵活就业发挥了转轨时期社会保障的功能。

促进了市场就业机制的形成。

如前所述,灵活就业从一开始就是建立在自发形成的市场就业机制基础上的。随着非正规部门就业的发展,中国城市“二元用工制度”中的市场用工最终成为城市用工和就业的主渠道。这反过来又推动、促进和迫使人们对传统用工制度进行改革,并逐步使之与市场就业接轨。

促进了中国经济的增长和城市化进程。

    灵活就业领域在吸纳大量劳动力的同时,吸纳了庞大的分散小额投资,创造了巨大的财富。同时,大量农村剩余劳动力转入城市,在促进中国城市化进程的同时,增加了农民的收入,推动了中国农业的现代化和整个经济的发展。

中国灵活就业在发展过程中也存在一些有待解决的问题,中国政府已经注意到并正在着力解决这些问题。

一是现行的社会保障制度如何适应灵活就业形式发展的要求。目前中国的各项社会保险在计费年限、缴费办法和待遇享受等方面都是依据正规就业的情况而设计的,不适应于灵活就业的情况和特点,从事灵活就业的人员普遍没有社会保险。

二是如何保障灵活就业劳动者的收入权益。由于灵活就业人员的社会地位低下,在劳动力市场供大于求等诸多方面因素的作用下,一些灵活就业劳动者的工资往往被拖欠和克扣等,得不到保障。

三是需要制定针对和适应灵活就业的法律规范。目前按月规定的最低工资标准不适应灵活就业的特点;每周工作时间不超过40小时和连续两个休息日的规定,不适合灵活就业的工作特点;用人单位雇用人员时“必须签订书面合同”的规定,也不适应用人高度灵活的小型和微型企业的实际情况。


 

5 下岗职工:基本生活保障和再就业

 

近年来累计2550万国有企业职工的下岗问题,是中国经济体制转轨时期出现的特殊问题。通过全社会的共同努力,下岗职工基本生活保障和再就业工作取得了较大的成效。

5.1 下岗问题产生的主要原因

20世纪90年代中期以来,在劳动力供给大于需求的背景下,中国就业的结构性矛盾十分突出,尤其是比较集中地出现了国有企业和集体企业职工下岗的情况。仅1998年到2001年底,全国国有企业累计有下岗职工2550万人。出现职工大量下岗的现象,是计划经济条件下实行的就业体制和就业政策在经济转轨过程中的必然反映,也是长期以来重复建设、盲目建设以及企业经营机制深层次矛盾积累的结果。中国要建立社会主义市场经济体制和现代企业制度,不可避免地要经历这样一个历史过程。

职工下岗是传统就业体制所积累的就业问题在经济体制转轨时期的反映。

长期以来,中国实行“统包统配”的就业政策。这种就业政策与计划经济体制,与中国经济基础落后而人口多的国情相适应。因此,中国一直保持着稳定的就业增长,国有、集体企业超量吸纳了劳动力。国有企业和城镇集体企业吸纳的劳动力一直在就业份额中占有较大的比例,19791985年是92 %,直到19941995年才回落到70%以下。就业的超量增长确实达到了充分就业(实际上是普遍就业,人人有工作)的目标,但它却以隐性失业为代价。从就业体制上看,下岗问题是统包统配和低工资、多就业政策长期实行,以及在改革开放以后惯性延续的结果,是就业矛盾历史积累的结果。

职工下岗是长期重复建设所造成的问题在发展市场经济中的暴露。

长期以来,中国各地区重复建设和盲目建设状况严重,造成地区间的产业结构趋同化,大部分地区的工业部门结构都极其相似。如在1987年,相似系数(按照各个工业部门产值在各地区工业总产值中的比重来判断地区间工业相似程度,数值越小相似程度越低,相反越高)在0.9之上的省有9个;在0.80.9之间的省有13个;0.8之下的只有8个。在发展市场经济的过程中,市场竞争的结果是,很多企业陆续被挤出市场,出现了停产、半停产,甚至被兼并、破产,导致职工下岗。这是下岗问题集中出现的又一个重要原因。

职工下岗是产业结构调整和产业升级的必然表现。

中国在发展市场经济的过程中,到20世纪80 年代末,产业结构调整明显加快,工业生产有了根本的变化,多数轻工业品由改革初期的供不应求,转变为供过于求,很多工业企业因此停产、半停产。加上持续的产业技术进步和产业升级,出现大规模的劳动力调整,导致了大量的行业性下岗问题。

总之,集中出现的下岗是一个综合性的问题。上千万的职工下岗,绝不是一个因素促成的,也不是一天形成的。市场经济的发展,一定意义上从“短缺经济”向“过剩经济”转变,以及“软着陆”过程中整个宏观经济形势变化,是一个大背景。在这个背景下,深层次的问题、长期积累的问题都暴露出来,其中有历史的原因,有经济发展和调整的原因,也有经济体制转轨的因素,还包括一些特殊地区的特殊问题。下岗是所有这些因素综合作用的结果。

5.2 下岗职工的特征[18]

女性偏多,年龄偏大,文化程度偏低。

1998年的统计表明,下岗职工中女性为265万人,占国有企业下岗职工总数的44.6%,比国有企业女职工的比重(36.5%)高8.1个百分点(见表5-1)。

下岗职工年龄偏大,35岁以上的占60%以上。1999年统计结果,在国有企业下岗职工中,3546岁的占42.3%46岁以上的占21.7%35岁以上下岗职工合计达到64%(见表5-1)。劳动和社会保障部劳动科学研究所的入户调查表明,在所有企业下岗职工中,3545岁的占52.3%45岁及以上的占13.3%,两者合计达到65.5%;劳动和社会保障部规划财务司的调查也表明,企业下岗职工的平均年龄为39岁,3545岁的占48.9%45岁及以上占23.2%,合计达72.1%

在下岗职工这一群体中,初中文化以下占50%左右。1999年统计的结果是,大专以上仅占7.9%,中专高中及相应学历占38.4%,初中及以下却占了53.7%(见表5-1)。劳动科学研究所的调查结果是,大专及以上占9.4%,中专高中及相应学历占43.9%,初中及以下占46.7%。规划财务司的调查结果是,大专及以上占8.9%,中专高中及相应学历占42.5%,初中及以下占48.6%

5-1       1999年底国有企业下岗职工统计情况

       

数量(万人)

比重(%

企业下岗职工总数

937

 

    国有企业下岗职工总数

652

69.6

    年龄构成

 

 

        35岁以下

234

35.9

        35-46

275

42.3

        46岁以上

141

21.7

    性别构成(1998年)

 

 

        男性

329

55.4

        女性

265

44.6

    文化构成

 

 

        大专及以上

 51

 7.9

        中专、高中

250

38.4

        初中及以下

350

53.7

资料来源:劳动和社会保障部。

 

下岗职工主要来自国有企业,集中在制造行业,下岗前大多为一般工人。

国有企业下岗职工占绝大多数。1999年统计表明,国有企业下岗职工占69.6%(见表5-1)。劳动科学研究所的调查结果是,下岗职工原单位为国有企业的占83.7%,集体企业占14.1%

绝大多数下岗职工原单位属于制造业,占82.9%;其次是批发、零售、贸易、修理和餐饮业,占4.3%;第三是交通运输、仓储及邮电通信业,占3.6%;第四是建筑业,占2.5%(见表5-2)。

下岗职工在原单位的职业主要为一般工人和职员。职业构成排列前三位的是:工厂和机器操作与组装工人,占33%;工匠和其他相关行业工人,占20.8%;职员,占11.6%(见表5-3)。

5-2    下岗职工原单位的行业构成

   

  重(%

农、林、牧业

 1.2

渔业

 0.1

采掘业

 0.5

制造业

82.9

电力、煤气及水的生产和供应业

 1.6

建筑业

 2.5

批发、零售、贸易、修理和餐饮业

 4.3

交通运输、仓储及邮电通信业

 3.6

金融、保险业

 0.3

房地产和商务活动业

 0.5

公共管理业

 0.5

教育业

 0.2

其他社区、社会和个人服务业

 1.8

        资料来源:劳动科学研究所20006月调查。

 

5-3    下岗职工在原单位的职业构成

   

  重(%

管理人员

 4.9

专业人员

 4.0

技术人员

10.9

职员

11.6

服务、商店和市场销售人员

 6.4

农业和渔业工人

工匠和其他相关行业工人

 0.1

20.8

工厂和机器操作与组装工人

33.0

初级职业

 8.3

    资料来源:劳动科学研究所20006月调查。

下岗职工家庭收入水平较低,生活相对困难。

下岗职工家庭平均月收入为847元,家庭人均月收入仅269元(见表5-4)。比全国城镇居民及其家庭人均月收入低219元,[19]仅比沈阳、武汉两市居民最低生活保障标准仅高出74元。[20]从收入看,下岗职工是典型的相对贫困阶层;如果考虑到下岗职工平均年龄39岁,面临瞻养老人、抚养孩子上学等支出增大因素,他们中的不少人可能是真正的贫困阶层。

从家庭人口看,下岗职工平均家庭成员3.2人,与全国城镇居民家庭成员平均水平基本一致。[21]因此,造成家庭收入较低的因素应该是下岗职工本人因下岗而导致收入减少。这从下岗职工家庭收入来源中可以看出,来自下岗职工基本生活费占11%,来自本人隐性就业收入占28.1%,而家庭其他成员收入占了60.9%(见表5-4)。

5-4    下岗职工家庭及其收入情况

   

数量

下岗职工家庭平均成员(人)

3.2

家庭平均月收入(元)

847

    家庭人均月收入(元)

269

家庭收入比重(%

 

    家庭其他成员收入

60.9

    下岗职工基本生活费收入

11.0

    隐性就业收入

28.1

           资料来源:劳动科学研究所20006月调查。

 

5.3 下岗职工基本生活保障和再就业

解决好数千万下岗职工的基本生活保障和再就业问题,关系中国经济改革的顺利进行,成为社会经济生活中最为紧迫的问题。面对这种形势,中国政府实施了一系列重大举措。要求各级政府要把下岗职工基本生活保障和再就业作为“头等大事”来解决,凡是有下岗职工的国有企业,都要建立再就业服务中心或类似的机构,保障国有企业下岗职工的基本生活,促进再就业。

5.3.1 普遍建立再就业服务中心

再就业服务中心是指依托企业建立起来的保障下岗职工基本生活、对下岗职工进行有效管理并促进其再就业的一种组织形式或机构。政府规定,凡是有下岗职工的国有企业,都要建立再就业服务中心或类似机构,下岗职工不多的企业也可由有关科室代管。再就业服务中心主要有三项职能:一是为本企业下岗职工发放基本生活费。下岗职工基本生活费标准原则上按略高于失业救济的标准确定,并按比例逐年递减。二是代下岗职工缴纳养老、医疗、失业等社会保险费用。养老、医疗、失业等社会保险费用以当地上年职工平均工资的60%为缴费基数,按照比例缴纳。三是组织下岗职工参加职业指导和再就业培训,引导和帮助他们实现再就业。

5.3.2 明确职工下岗申报程序

企业安排职工下岗,要在企业领导集体研究的基础上,至少提前15天通知工会或职代会;制定职工下岗及再就业方案;由企业填报《下岗职工登记表》,报送当地劳动保障部门或其委托的企业主管部门备案。劳动保障部门对《下岗职工登记表》进行核实后,符合条件的发放“下岗职工证明”,下岗职工凭“下岗职工证明”享受有关政策和服务。

为保护企业一些特殊劳动者群体的利益,要求有生产任务的企业一般不安排下列人员下岗:配偶方已经下岗的,离异或丧偶抚养未成年子女的,全国及省(部)级劳动模范,烈军属,残疾人,孕产期女职工等。

5.3.3 加强下岗职工管理

进入再就业服务中心的主要是,实行劳动合同制以前参加工作的国有企业的正式职工(不含从农村招收的临时合同工)和因企业生产经营变化等原因而下岗,但尚未与企业解除劳动关系、没有在社会上找到其他工作的人员。

要求企业再就业服务中心与拟安排下岗的职工签订基本生活保障和再就业协议,明确相关的责权利。下岗职工进中心就要签订协议,不签订协议不发放基本生活费。下岗职工在再就业服务中心的期限一般不超过3年;3年期满仍未再就业的,应与企业解除劳动关系,按规定享受失业救济或社会救济。

5.3.4 多渠筹措下岗职工基本生活保障资金

再就业服务中心用于保障下岗职工基本生活和缴纳社会保险费用的资金来源,原则上采取“三三制”的办法解决,即财政预算安排1/3,企业负担1/3,社会筹集(包括从失业保险基金中调剂)1/3。财政承担的部分,中央企业由中央财政解决,地方企业由地方财政解决。对于困难较多的中西部地区和老工业基地,中央财政给予一定的支持。国有独资盈利企业和国有参股、控股企业保障下岗职工基本生活的资金,原则上都由本企业负担。财政承担和社会筹集的资金,由财政部门按专项资金管理。资金的安排,由再就业工作主管部门商财政部门研究提出意见,然后由财政部门统一拨付。再就业服务中心的管理费用和工作人员的工资、福利等,不得在保障下岗职工基本生活的资金中列支。

上述政策措施有效保障了下岗职工的基本生活。1998年至2001年,平均每月有600万下岗职工按时领取基本生活费。在中心的下岗职工领取基本生活费的比例从1998年初的51.2%提高到2001年末的超过99%,代缴社会保险费的比例也达到99%以上。

5.3.5 促进下岗职工再就业

为了促进下岗职工再就业,政府除了在宏观层面上保持必要的经济增长速度,实行积极的财政政策,以及多渠道扩大内需,采取增加基础设施和基础产业的投资等政策外,还实施了多方面的促进再就业政策和措施。

鼓励发展第三产业特别是社区服务业。

第三产业具有较大的就业潜力,特别是与居民生活密切相关的商业、饮食、修理、家政服务、家庭手工业等社区服务业。为此,国家提出加强三产设施建设、增加三产投资、深化三产价格和收费改革、搞好城镇规划建设等政策,适当放宽对民营和小企业从事三产的限制,并要求各国有银行要开设小型企业信贷部,加强对中小企业的信贷支持等。

在鼓励社区服务业发展方面,要求各级政府财政部门根据本地区的财政状况,对社区服务业中的部分项目给予适当补助,同时给予税费减免以及优先发给卫生许可证等优惠政策。为鼓励下岗职工从事社区服务业,对下岗职工从事社区居民服务业的,3年内免征营业税、个人所得税、城市维护建设税和教育费附加等;提供小额信贷;简化工商登记手续,或者发给《非正规就业劳动组织证书》,不再办理工商营业执照;建立社区就业载体,组织下岗失业人员再就业;通过开展培训、职业介绍以及劳务代理等方法,为社区组织提供就业方面的管理和服务等。

专栏5-1  中国的社区就业潜力巨大

2000年,劳动和社会保障部对沈阳、青岛、长沙、成都4城市的1600个居民家庭进行了社区服务业需求的抽样调查。从汇总分析的结果看,需要社区清洁等19项服务的家庭数量占到40%。以此推算,4个城市约有115万个以上家庭可以为社区服务提供机会,各项服务累计可以提供200万个临时就业机会,目前尚空缺100万人。再以此推算,全国有32个百万人口以上的特大城市,有4350100万人口的大城市,可提供的就业机会至少达1500万个以上。

社区服务业具有相当广泛的涵盖范围,对不同年龄、性别、文化技术水平的就业者都有着适应性。因此,更适宜于社区居民个人或社区集体组织举办,也正好适应了目前下岗职工及农村大量剩余劳动力文化水平不高、技能单一的情况。因此,这种“低门槛”更易于下岗职工、失业人员重新进入新的职业岗位。从2000年劳动和社会保障部对沈阳等4城市6400名再就业人员的抽样调查结果来看,从事社区服务业的占38%。从北京、上海、江苏、四川南充等几个地区看,半数以上的下岗职工是通过社区服务实现再就业。

 

鼓励企业分流富余人员和下岗职工。

对企业利用现有设施、场地和技术发展多种经营,多渠道分流本企业富余人员和安置下岗职工的,给予劳动就业服务企业的税收优惠等政策扶持。

 

专栏5-2  贵阳市公共交通总公司通过盘活固定资产分流下岗职工的经验

该公司属国家大型二类企业,有在职职工4800多人。1995年以前,由于管理松懈,机制不灵活,加上受政策性因素的影响,企业亏损严重。在精简机构、成本控制和结构调整等改革过程中,公交总公司先后出现了1200名下岗职工。公司抓住改革和结构调整过程中出现的机会,有计划地通过发展和再创业,不仅实现了组织下岗职工再就业的目的,而且增加了公司的经济收入。

第一,通过发展增加400辆运营车辆,从而增加了700个就业机会。

第二,配合无人售票,有组织地增加了330个就业机会。票款需要清点,总公司因此成立了收银中心,吸纳了200名下岗职工再就业。另外,在发售月票和电子计费卡的同时,为方便乘客兑换零币,还在市各候车点建起了共83个零币兑换亭,同时经营食品等,解决了130名下岗职工的就业问题。

第三,在结构调整中探索发展再创业组织,组织下岗职工再就业。公交总公司把结构调整中能够面向市场的部门,发展成为再创业组织,推向市场并吸纳下岗职工就业。如利用燃油供应站,成立了石化产品供应站,对外营业,吸纳了83人就业。几年来,公交总公司兴办了13个再创业组织,总共吸纳了公交公司的663名下岗职工再就业,并成倍带动了就业机会的增加。

 

资料来源:于法鸣、莫荣,《关于贵阳市组织下岗职工再就业的调研报告》,19997月。

 

出台再就业优惠政策,帮助下岗职工实现再就业。

政府出台并实施了促进下岗职工再就业的优惠政策,采取各种措施千方百计扩大就业,帮助下岗职工实现再就业。除了上述鼓励社区服务业、鼓励国有企业分流安置下岗职工的政策外,对下岗职工从事个体经营、家庭手工业以及私营企业的,开业一年内减免工商管理等行政性收费;对吸纳国有企业下岗职工的中小企业和劳动就业服务企业,给予信贷支持;新办的劳动就业服务企业,当年安置城镇失业人员达到规定比例的,可在3年内减征或者免征所得税,免税期满后,当年新安置失业人员占企业原从业人员总数30%以上的,可减半征收所得税2年等。

采取积极主动的就业服务措施,促进下岗职工再就业。

政府加强了就业服务体系建设,为下岗失业人员提供职业介绍、就业指导和职业培训服务。1998年以来,劳动和社会保障部在全国100个城市推行了劳动力市场“三化”建设试点,增强了劳动和社会保障部门的就业服务能力;并规定公共就业服务机构开设专门服务窗口,在下岗职工进入企业再就业服务中心后,每半年内为下岗职工提供一次职业指导、三次就业信息和一次免费的职业培训机会。

1998年到2000年,政府实施了第一期“三年千万”再就业培训计划,通过动员社会培训力量,实行政府购买培训成果等有效措施,推动下岗职工和失业人员参加再就业培训。从2001年起,政府开始实施第二期“三年千万”再就业培训计划。另外,还在30个城市实施了“创业培训”计划,对有志于开办小企业的下岗职工和失业人员进行创业培训,在培训结束后帮助他们进行工商登记、获得小额贷款,通过发展小企业以吸纳更多的下岗职工和失业人员再就业。

开展“再就业援助行动”,促进下岗职工出中心。

为妥善解决下岗职工出再就业服务中心后面临的实际困难,政府组织开展了“再就业援助行动”,通过各项援助措施,使下岗职工出中心后均能在基本生活保障、再就业和社会保险接续等方面得到及时有效的服务。

专栏5-3  再就业援助计划

20015月,劳动和社会保障部启动了再就业援助计划。内容包括:

1)上门咨询和政策援助。保证每位下岗职工出再就业服务中心前至少参加一次咨询活动等。

2)职业指导援助。帮助下岗职工分析自身条件,确定适合其自身状况的职业定位,鼓励他们积极自谋职业和采取灵活方式实现再就业。

3)就业信息和岗位援助。向每一位有再就业愿望的下岗职工和失业人员提供3次基本符合其条件的就业信息等。

4)技能培训援助。使每一位愿意接受技能培训的下岗职工至少得到1次减免费培训机会。

5)社会保险关系接续援助。对再就业的(包括从事个体经济)人员,社会保险经办机构要及时为其接续社会保险关系,征收社会保险费等。

6)劳动保障事务代理援助。对出再就业服务中心的下岗职工,在失业期间免费存放档案,并提供有关服务等。

7)生活保障援助。失业保险经办机构及时对失业人员领取失业保险金的申请进行审核认定,对符合条件的按规定提供失业保险待遇;对符合城市居民最低生活保障条件的失业人员,失业保险经办机构及时提供帮助。

8)特困群体援助。优先向特困群体提供社区服务就业岗位;指导街道、居委会定期走访这类人员家庭,掌握第一手情况等。

 

资料来源:劳动和社会保障部,劳社部发〔20018号文件《关于开展再就业援助行动的通知》。

 


 

 

6 公共就业服务与职业介绍

 

中国政府按照国际劳工公约的要求,于20世纪80年代开始建立全国性的公共就业服务体系。随着市场经济体制的逐步建立,公共就业服务体系不断发展,已经成为促进就业的重要手段。

6.1 中国的公共就业服务体系

中国的公共就业服务起源于20世纪70年代末80年代初。当时,大批上山下乡知识青年返城,形成中华人民共和国建立以来罕见的就业高峰,城镇登记失业率一度达到5.6%。在巨大的就业压力面前,1979年初,在上海出现了一种新型的社会经济组织——劳动服务公司。这是一种由劳动部门倡导,集安置青年就业和培训于一体的组织形式,它受到社会各方面的欢迎,并由此在全国普及开来。劳动服务公司从创办集体经济事业开始,逐步承担起组织管理社会劳动力、促进就业的多种职能,成为公共就业服务体系的雏型。其后,公共就业服务逐步发展成由职业介绍、就业训练、失业保险、劳动就业服务企业等内容组成的服务体系。

职业介绍。

职业介绍是劳动力供求双方的中介。劳动服务公司从最初组织待业青年从事临时性工作开始,逐步引入了劳动力管理的市场机制。1984年,西安市首先推出“劳务市场”,尔后,为各地纷纷仿效。原劳动部总结各地经验,于1990年制定了《职业介绍暂行规定》,把组织劳务市场的专门服务机构命名为“职业介绍所”,承担开展职业介绍、职业指导与咨询的任务。1995年,原劳动部又制定了《职业介绍规定》。20多年来,职业介绍事业发展迅速,形成了以劳动部门开办为主体,社会团体及其他民办职业介绍为补充,遍及全国的职业介绍网络。

就业训练。

就业训练始于组织失业青年“有工做工、无工学习”。它从进行初步的文化技术培训开始,逐步发展为开展社会失业人员,企业富余职工、下岗职工等就业前培训和转业转岗训练的培训机构。就业训练不仅以提高劳动者素质为宗旨,还以储备社会劳动力为己任,是调节劳动力的“安全阀”。原劳动部于1994年颁布了《就业训练规定》,使就业训练工作逐步适应市场经济体制的要求。

失业保险。

失业保险在就业服务中处于保障的地位。1986年后,中国各地相继成立了失业保险机构。这些失业保险机构负责本辖区的失业职工登记,失业救济金的收缴、管理和发放工作。失业保险还向企业的下岗职工提供必要的资金帮助。

劳动就业服务企业。

通过劳动就业服务企业开展生产自救,是劳动服务公司崛起的最初宗旨。政府发挥企业、行业和社会各界的积极作用,将失业青年组织起来,在无资金、设备、场地的情况下,自力更生,依靠劳动积累,逐步发展壮大。1990年,国务院颁布了《劳动就业服务企业管理规定》。劳动就业服务企业是就业服务的经济支柱,是劳动部门直接掌握就业的载体,发挥着调节就业的“蓄水池”作用。

20世纪90年代以前,中国习惯于将公共就业服务的职业介绍、就业训练、失业保险和劳动就业服务企业的体系称为“四个轮子”。随着劳动力市场的发展和社会保障体系建设的发展,原有的就业服务体系发生了专业化的分化,就业训练作为就业前培训的内容,成为职业培训体系的一部分;失业保险作为五个社会保险项目之一,成为社会保障体系的一部分,从就业服务体系中独立出来。现在所称的公共就业服务是融职业信息服务、职业介绍、职业指导以及劳动和社会保障事务代理为一体,连接职业培训、下岗职工和失业人员管理的服务体系。此外,在新形势下,就业岗位开发成为公共就业服务的重点发展领域,原来的劳动就业服务企业管理将成为其组成部分。

6.2 职业介绍事业的发展

从中国1992年正式确立建立社会主义市场经济体制目标以后,职业介绍事业迈上了新的发展台阶。尤其是1999年,劳动和社会保障部在全国100个城市开始劳动力市场科学化、规范化、现代化的“三化”建设试点工作,进行包括市场基础建设、信息网络建设、就业服务等多方面内容的试点,通过以点带面的方式推动了职业介绍工作的发展,为促进下岗失业人员再就业起到了积极作用,为逐步建立市场导向就业机制创造了良好环境。在网络建设、服务功能、市场管理和工作机制等方面取得了一系列重大进展。[22]

6.2.1 信息网络初具规模

初步形成全国自下而上的劳动力市场信息网络。

试点城市中,96个城市的公共职业介绍机构的前台服务和89个城市的失业保险的前台服务使用了计算机,87个城市建立了劳动力市场信息网络中心和局域网。17个省级劳动和社会保障部门建立了省级劳动力市场信息网监测中心。劳动和社会保障部建立了全国劳动力市场信息网监测中心。在江苏、山东、福建等省,包括试点城市在内的全部地级市和部分县级市都已建网,其他地区也有不少非试点城市建网。北京、上海、重庆、青岛、长春、长沙等市,已经将信息网络联接到部分街道、社区、学校和企业。

全面加强了信息收集和发布工作。

试点城市普遍建立了专兼职信息人员队伍,通过主动上门服务、开通用工热线、设立信息网站等多种形式收集信息。各城市基本建立了劳动力市场信息公开发布系统,除在服务场所内运用大屏幕、触摸屏、信息栏发布外,还通过报刊、电台、电视台、互联网、求职用工热线等多种渠道向社会发布,现代化手段与传统方法并举,较好地满足了求职者和用人单位的需求。

建立了劳动力市场职业供求分析信息和工资指导价位信息发布制度。

20019月,已有91个试点城市开展了职业供求信息分析工作。劳动和社会保障部从2001年第1季度开始,向社会正式发布全国部分城市劳动力市场供求状况信息。各试点城市按劳动和社会保障部要求建立了劳动力市场工资指导价位制度,20019月,已有87个城市进行了工资价位调查,并发布本地区工资指导价位信息。工资指导价位信息基本反映了当地劳动力市场主要职业和工种的工资水平,工资的劳动力市场价格信号作用开始得到发挥。

 

专栏6-1  北京市的职业供求信息调查分析

北京市率先于1996年第二季度开展了劳动力市场职业供求信息的调查分析工作,为求职者和用人单位、培训机构提供服务,支持政府决策。其基本工作包括:

1.信息指标确定。信息指标确定原则包括用人单位招聘简章的常见内容,国家统计局和劳动和社会保障部有关标准、规定,并经过专家讨论确定。

2.多渠道采集信息。采集信息的基本途径包括:

1)通过北京市劳动力市场信息网络,收集各区县、各行业职业介绍机构信息;

2)各类招聘洽谈会信息;

3)未入网的职业介绍机构定期报送的信息;

4)统计、工商和就业管理部门获取的信息。

3.信息调查和分析的基本内容。信息调查和分析的基本内容分为两部分:

1)职业供求信息。

人员需求情况:各产业、经济类型、行业、职业需求情况,职业需求条件。

求职人员情况:求职人员类型、素质、求职意向、求职职业。

2)职业供求匹配信息分析。

各种职业求人倍率(等于就业岗位与求职者的比率),用人单位需求条件和求职人员条件的对比分析。

3)对未来一段的劳动力市场趋势进行预测。

4.发布和使用:

1)在职业介绍机构公布;

2)媒体定期发布;

3)向职业培训机构提供分析报告;

4)上报劳动和社会保障部及市政府有关部门。

 

资料来源:劳动和社会保障部培训就业司编,《劳动力市场建设工作手册》,中华工商联合出版社,20001月出版。

 

6.2.2 就业服务功能不断拓展

加强了就业服务网络建设。

各试点城市通过改建、扩建等方式,依托市、区公共职业介绍机构,建成了功能比较完善的劳动力市场综合服务场所,为求职者和用人单位提供“一条龙” 服务。[23]20019月,大部分试点城市的就业服务和失业保险经办机构已初步形成了布局合理、方便群众的服务网络,而且大都配备了一些具有较好素质的工作人员,建立了较为完善的规章制度。在北京、上海、天津、青岛、杭州、宁波、厦门、呼和浩特等城市,已经将就业服务工作延伸到街道、社区,形成了市、区、街道、社区四级贯通的就业服务网络体系。

丰富了公共就业服务内容。

各试点城市以下岗职工、失业人员为主要对象,积极主动地开展服务,在全社会树立起以公益性为主要特点的公共就业服务良好形象。各试点城市普遍开展了针对下岗职工、失业人员的免费就业服务,免费服务项目从职业介绍扩大到职业指导、就业培训、劳动和社会保障事务代理等各个方面。2000年全年,全国劳动和社会保障部门办的职业介绍机构受理招聘登记987万人次,求职登记1441万人次。全年职业介绍成功707万人次,其中下岗职工和失业人员占51%

各地在深入落实劳动和社会保障部提出的“131”服务要求(即为每个下岗职工至少提供1次职业指导、3次职业介绍和1次再就业培训)过程中,创造了大量的新鲜经验。如大连等地不挑不拣、保证上岗的“即时服务”、“承诺”服务;上海等地的政府出资补贴社区就业岗位,为特困就业人员提供的托底安置服务;南昌的就业“大篷车”[24]活动;还有其他许多城市针对下岗职工中的不同困难群体开展的免费专场招聘洽谈活动等等。

在加强公益性服务的同时,通过实行统一的公共职业介绍机构标识,公共就业服务的社会形象日益深入人心。在大部分试点城市,公共就业服务的经费已列入财政年度支出预算,用以保证各项免费服务的开展。部分省市还建立了专门的促进就业基金,通过购买公益性岗位、购买培训等方式,实施对就业困难群体的援助,公共就业服务制度初步建立。

延伸了就业服务功能。

一是职业指导发展迅速,95个试点城市开展了职业指导工作。各地在实践中总结探索了一些有效的职业指导方法,如北京市的“金字塔式”、“情景互动式”、“换位演练”等多维职业指导模式和职业指导方法;马鞍山市的职业能力测试评估,对残疾人、大龄失业者等特困群体的一对一指导等。

二是职业培训与职业介绍实现了更紧密的结合。绝大部分试点城市在发布职业供求信息的同时,发布职业培训信息。劳动预备制度和就业准入制度在绝大多数城市逐步得到了落实,市场对培训的引导作用逐步显现出来,劳动力市场的职业需求状况已成为引导职业培训专业设置和培训内容的重要依据。

三是劳动和社会保障事务代理服务已成为各地就业服务的一项重要内容,从过去单一的档案代管,扩展到为劳动者代缴保险、代办退休证明、为用人单位招收人员甚至代理全部人事管理等一系列代理服务。

四是在搞好公益性服务的同时,公共职业介绍机构瞄准市场需求,积极开发其他有社会需求的服务项目。天津、南昌、宁波等城市适应多样化的社会需求,把各类高级技能人才也吸引进劳动力市场,将公益性服务和有偿服务相结合,拓展了领域,凝聚了人气,扩大了影响,为市场发展注入了新活力。

专栏6-2  就业服务的规范化:上海市职业介绍“一台七区”服务功能

上海市为了实现服务规范化,采取了多种措施,包括统一职业介绍布局,统一工作流程,明确岗位责任制等。其中统一职业介绍布局,实行“一台七区”服务功能划分是其基础。

服务总台:审核进场人员的证件,接受市场服务功能的咨询,根据服务对象进行分流;

信息查询区:查询招工信息、劳动和社会保障政策、就业培训信息;

匹配介绍区:输入《求职登记表》,根据求职信息对求职人员进行匹配;

职业指导区:对求职人员进行“一对一”的跟踪职业指导,直至安排具体的去向;

培训接待区:接受劳动者有关培训政策的咨询,提供培训信息,接受培训报名,受理培训后鉴定(考核)申请;为用人单位查询培训资源库信息,接受委托培训;

政策咨询区:接受服务对象有关劳动和社会保障政策方面的咨询;

失业保险申领区:受理失业保险金的申领和相关政策的咨询,受理协保(指与企业协议保留社会保险关系)人员生活费补贴的申领和相关政策的咨询;

用工接待区:受理用人单位的用工登记,对单位进行用工指导,为单位查询求职信息库进行用工推荐,处理用人单位反馈的应聘人员面试结果。

 

资料来源:劳动和社会保障部培训就业司编,《劳动力市场建设工作手册》,中华工商联合出版社,20001月出版。

 

完善了失业保险管理服务。

失业保险基础工作得到加强,绝大部分试点城市较好地完成了失业保险扩面征缴任务,增强了失业保险基金支撑能力,保障了失业人员基本生活,并且有力地支持了国有企业下岗职工基本生活保障和再就业工作。试点城市普遍建立了较规范的失业保险金申领发放程序,失业保险金及时发放。94个城市制定了就业服务和失业保险管理统一工作流程。

6.2.3 管理制度基本健全

初步建立起一套从中央到地方的劳动力市场法规体系。

在认真总结各地经验基础上,劳动和社会保障部于2000年底发布了《劳动力市场管理规定》,明确了劳动力市场管理的基本制度。各地普遍加强了劳动力市场管理法规建设,20019月已有25个省、自治区、直辖市出台了劳动力市场管理的地方性法规或政府规章,94个试点城市出台了劳动力市场管理的法规和办法,这标志着劳动力市场建设开始步入法制化轨道。

劳动力市场秩序明显好转。

为规范劳动力市场秩序,劳动和社会保障部将劳动力市场的清理整顿工作纳入了制度化轨道,从1999年起,连续3年对劳动力市场进行清理整顿,清理了9000多个非法机构,取缔了2000多家严重违规的机构。经过整顿,绝大部分试点城市投诉率逐年递减,市场秩序明显好转。辽宁鞍山市、陕西西安市成立职业中介机构协会,强化自律,加强管理,对促进民办中介机构的规范化管理,规范劳动力市场秩序起到了积极的作用。

6.2.4 加强公共就业服务队伍培训

公共就业服务干部队伍素质明显提高。试点过程中,各地普遍加强了就业服务和失业保险工作人员的业务培训,使工作人员的政策法规水平、微机操作水平、服务意识和工作能力有明显提高。劳动和社会保障部多次举办公共就业服务人员和计算机技术人员培训班,培养了一大批业务和技术骨干。2000年,2400多人通过首次职业指导人员职业资格鉴定,获得统一颁发的职业资格证书。

2000年,全国区县以上劳动部门开办的公共职业介绍机构近4000所,工作人员2万人;街道、乡镇设立的分支机构或服务点16000个,工作人员4万人(见表6-1)。

6-1  全国职业介绍机构和人员发展情况

年份

机构(个)

工作人员(人)

1996

31322

77697

2000

29024

86742

资料来源:《中国劳动统计年鉴》1997年、2001年。

 

职业介绍工作稳步发展,无论在招聘人数、求职人数以及介绍成功人数上都有一定的增长(见表6-2)。

6-2  19962000年职业介绍工作发展情况

单位:万人

年份

招聘人数

求职人数

介绍成功人数

1996

1106

1939

890

2000

1509

1991

975

资料来源:《中国劳动统计年鉴》1997年、2001年。


 

 

7 职业培训:应对下岗失业的有效措施

 

中国职业培训从不同的角度可划分为不同的种类。一般包括:初中高级职业培训、劳动预备制度培训、再就业培训和企业职工培训。依据职业技能标准,培训的层次分为初级、中级、高级职业培训和其它适应性培训。培训工作主要由职业高中、普通中等专业学校、技工学校、就业训练中心、民办培训机构,以及近年来新发展的中高等职业技术学院等各级各类职业培训机构承担。

7.1 中国职业培训的现状

7.1.1 职业培训的主要类型

中国的职业培训主要包括三种类型:

就业前的教育培训。

就业前的教育培训是对具有劳动能力的青年人,在其就业前进行的教育培训。通过这种教育培训,使他们具有一技之长,成为合格的劳动者。就业前的教育培训由职业高中、普通中等专业学校和技工学校等教育培训机构承担,教育培训的对象是初高中毕业生。

为提高劳动者素质,中国劳动和社会保障部建立并实施劳动预备制度,对没有继续或者的初高中毕业生进行培训。

专栏7-1  中国建立并实施劳动预备制度

1996年,原劳动部在部分城市展开了劳动预备制度试点,要求对城镇初高中毕业后未能升学的新生劳动力追加13年的职业培训。尔后,劳动预备制度在全国各地普遍实施。到2000年底,全国共有73万人参加了劳动预备制培训。这一制度的实施,不仅缓解了就业压力,避免了大量新生劳动力直接进入劳动力市场,而且有效地提高了劳动者的技能。

实行劳动预备制度的主要对象是城镇未能继续升学的初、高中毕业生,以及农村未能继续升学并准备从事非农产业工作或进城务工的初、高中毕业生。

劳动预备制度通过全面开展职业培训和职业教育来实施。参加劳动预备制的人员进行职业培训原则上实行免试入学。对劳动预备制人员进行培训,采取灵活多样的培训形式,如全日制、非全日制以及学分制与学时制相结合或远程培训等,并组织劳动预备制人员进行生产实习,开展勤工俭学,并组织其参加社区服务、公益劳动等社会实践活动。

 

转业培训或再就业培训。

转业培训或再就业培训是指对下岗职工和失业人员开展的转换职业技能、促进其再就业的培训。在1998年以前,中国采取了与失业保险相结合等办法,在技工学校、就业训练中心对企业富余人员和失业人员实施了转业培训。在这之后,劳动和社会保障部1998年实施了“三年千万”再就业培训计划,采取多种形式,于19982000年在所有培训机构中组织1300万下岗职工和失业人员参加再就业培训。2001年,劳动和社会保障部组织实施了第二期“三年千万”计划(20012003年),并将再就业培训纳入了对下岗失业人员开展的再就业援助行动之中。

在职培训。

在职培训是指为提高企业职工职业技能、不断适应生产经营需要而开展的培训。在职培训一般由企业内的培训机构组织开展,有的企业也委托职业高中、普通中等专业学校、职业技术学院、技工学校和就业训练中心以及其他社会培训机构帮助培训。1996年原劳动部颁布了《企业职工培训规定》,对企业和职工组织和接受职业培训的责任,职工培训经费的收取、列支和管理使用进行了规定,促进了企业职工培训工作的开展,取得了一定效果。为强化在职培训工作,政府组织名师带徒试点,开展了多次全国和地区性的职业技能竞赛和技能人才表彰,对推动在职培训发挥了积极作用。

7.1.2 职业培训机构

中国的职业培训机构主要有:职业高中、普通中等专业学校、技工学校、就业训练中心和民办培训机构五类。近年来,新出现了中高等职业技术学院。高等职业技术学院由教育部门的大学,劳动和社会保障部门的高等技术工人学校,或者民办培训机构发展而来。中等职业技术学院由职业高中、普通中等专业学校、技工学校、就业训练中心和民办培训机构发展建立。

职业高中。

属于正规教育的内容,学生能够获得高中文凭。2001年,全国职业高中6737所,招生155万人,在校生383万人,毕业生142万人。职业高中专任教师26.9万人。

普通中等专业学校。

属于正规教育的内容,学生能够获得中专文凭。2001年全国普通中等专业学校3260所,招生128万人,在校生4578万人,毕业生150万人。教职工42.9万人,专任教师中具有本科以上学历的教师比例达到73.8%,学生与教师的比例由上年的19.11提高到19.91

另外,全国成人中等专业学校4113所,招生62万人,在校生189万人,毕业生数90万人。

技工学校。

技工学校是中国职业培训工作的重要载体,其历史也最为悠久。早在20 世纪50年代,政府在对400万失业人员分类开展转业训练的基础上,确定了发展技工学校,培训后备技术工人的思路。在这之后的几十年内,技工学校逐步发展壮大,成为中国培训技术工人的主要形式。

近年来,技工学校开始实施结构布局调整和进一步改革提高的战略,收到了明显的效果。2001年,全国技工学校3470所,招生数55万人,在校生134万人,毕业生47万人。技工学校教职工22万人,其中,专任教师13.4万人。

就业训练中心。

就业训练中心是在中国改革开放条件下,为适应广大待业青年的需要而发展起来的。20世纪80年代初期,为了解决大批“知青”返城和大量新成长劳动力的就业问题,国家提出要普遍开展对城镇待业青年就业前的培训,一种新型的、灵活多样的培训机构——就业训练中心应运而生,并如雨后春笋般发展起来。在80年代的中后期,随着待业青年问题的逐步解决,就业训练中心在开展就业前训练的同时,增加了对企业富余职工进行转业训练的职能。

经过20多年的改革、调整和提高,就业训练中心已发展成为中国职业培训的一支重要力量,为稳定各个时期的就业局势,提高劳动者素质发挥了应有的作用。到2000年底,中国就业训练中心共有3751所,有教职工3.3万人,其中实施劳动预备制培训的1451所,2000年共培训408万人次,其中培训劳动预备制学员30万人,培训下岗职工128万人,培训失业人员87万人,培训期限在6个月以下的为349万人。全年培训后就业人数为253万人。

民办培训机构。

民办培训机构是在20世纪80年代中后期发展起来的,是职业培训的重要组成。1997年,为了把民办培训机构纳入职业培训事业发展规划,加强规范、服务和监督检查,使其走上健康有序的发展轨道,原劳动部发布了《关于贯彻落实<社会力量办学条例>的通知》,建立了机构设立审批、质量年检、广告审核等配套制度,组织制定了汽车修理、电焊工、美容美发等职业的培训标准和办学标准。这些工作,为民办培训机构有序发展奠定了良好的基础。

2000年底,全国共有各类民办职业培训机构15000所,有在职教职工12万人,其中实施劳动预备制培训的2020所,2000年全年组织培训了331万人次,其中培训劳动预备制学员30万人次,下岗职工65万人次,失业人员44万人次,培训期限在6个月以下的为269万人次。全年培训后就业人数为149万人。

7.2 再就业培训

7.2.1 再就业培训实施的背景

再就业培训是指针对下岗职工和失业人员开展的,旨在提高其就业技能、促进其重新就业的一种培训形式。与就业前培训比,再就业培训的对象是有过工作经历的人员;与在职培训比,再就业培训的对象是在培训期间没有就业岗位的人员。实施再就业培训的培训机构主要是技工学校、就业训练中心和民办培训机构。

再就业培训的主要内容以实际操作技能为主,并辅之以一定的职业指导;培训方法以现场指导为主;培训期限以短期培训为主。再就业培训最主要的特征是以促进就业为根本目的,在具体操作上把职业培训与一系列的就业服务和再就业优惠政策的实施有机结合起来,使职业培训成为针对下岗职工和失业人员的培训就业服务的一个重要环节和组成部分。目前,中国的再就业培训主要包括一般性再就业培训和创业培训两种类型。

中国实施再就业培训是在国有企业职工大量下岗的情况下提出的。其背景是:

第一,通过职业培训促进就业。

这是一种积极的劳动力市场政策,主要针对经济结构调整带来的失业问题。在经济结构调整条件下,需要失业者重新适应劳动力市场新的变化和要求,单纯刺激对劳动力就业的需求,不能很好地为失业者创造合适的就业岗位,发放救济和临时性生活补助在经费等方面已难以为继。中国近几年的情况表明,不仅存在就业需求的不足,而且也面临就业结构的大调整。这种形势要求在努力扩大就业需求,创造更多就业岗位的同时,要将培训就业工作的重点放在对就业困难群体开展职业培训等改善供给的措施上来,只有这样才能获得更好的促进就业效果。

第二,再就业培训对解决下岗职工和失业人员的就业问题具有很强的针对性。

与摩擦性失业和周期性失业相比,结构性失业的问题主要表现为失业人员技能不足和技能老化方面。在中国,下岗职工和失业人员的再就业难不仅体现在就业岗位的不足上,而且也体现在人员素质的不适应上。不具备相应的就业能力,即使有新的就业机会也难以实现再就业;不具备基本的适应职业变化的能力,就无法面对激烈的就业竞争,即使暂时就业,也会面临新的下岗。因此,开展再就业培训,是促进就业的“对症下药”之举,特别是在中国面对下岗职工和失业人员数量多、时间集中、对社会经济发展影响巨大的情况下,尤其需要采取特殊的职业培训措施。

7.2.2 再就业培训的实施情况

1998年,针对国有企业下岗职工问题,劳动和社会保障部制定实施了第一期再就业培训“三年千万”计划。

第一期再就业培训“三年千万”计划,即在19982000年,在全国范围内完成培训1000万名下岗职工的任务。这一任务由各地区层层分解,并落实到不同的培训机构。该计划还提出了再就业培训的基本要求:培训内容为提高职业技能,突出实用性;培训层次以初级职业技能为主,中高级职业技能为辅;培训形式采取课堂教学和实际操作相结合、全日制与半日制相结合;培训渠道以劳动和社会保障部门现有培训机构为主,发挥各类培训机构的作用;培训宣传包括就业服务机构定期发布培训信息和利用新闻媒体传播培训政策和信息。

经过3年实施,中国的再就业培训达到了预期的目的,取得了丰硕的成果,主要表现在:

促进了再就业。

据统计,19982000年,各地共组织了1300多万名下岗职工参加多种形式的职业培训,培训后半年内的再就业率达到60%(见表7-1)。据20005月劳动和社会保障部组织的对1万名下岗职工进行的抽样调查数据,58%的人认为参加培训对其实现再就业帮助很大。

7-1  第一期“三年千万”再就业培训计划实施情况

                                                        单位:万人、%

 

计划培训人数

实际培训人数

再就业人数

再就业率

1998

357

386

281

73

1999

500

614

376

61

2000

365

358

226

63

合 计

1222

1358

883

65

资料来源:劳动和社会保障部培训就业司。

 

促进了培训与就业的有机结合。

各地在实施再就业培训过程中,始终把再就业培训作为再就业工作的一项重要内容,围绕国有企业下岗职工基本生活保障和再就业工作的总体部署和要求,将再就业培训同开展“131”服务(即为每个进入企业再就业服务中心的下岗职工提供至少进行1次职业指导、3次就业信息或职业介绍和1次免费或部分免费的再就业培训机会)结合起来,并配套实施了包括下岗职工从事社区居民服务业和个体工商经营、鼓励用人单位优先招用和主动安置下岗职工、建立再就业专项贷款和贷款贴息等一系列再就业优惠政策。这些做法表明,下岗职工进再就业服务中心、保障其基本生活、再就业培训、就业服务和再就业优惠政策等形成了对下岗职工实施管理和服务的完备体系,再就业培训和就业服务实现了有机的结合。

促进了职业培训体制的改革和制度创新。

针对下岗职工的特点和管理服务形式,在再就业培训实施过程中,不少地区探索实行政府经费补贴与培训就业实效挂钩、企业再就业服务中心和培训机构联合开展培训等培训组织形式,提高了培训的针对性和有效性。多数地区初步形成了在政府直接支持和引导下,动员各方面力量办培训的做法。一些地区还建立了培训信息系统与就业信息系统联网的机制。这些做法,不仅提高了再就业培训的运行效率,促进了下岗职工再就业,而且推动了职业培训机构的市场化、社会化改革,探索了政府部门职业培训职能转变的可行途径。

为适应新的变化和市场导向就业机制的建立,2001年,劳动和社会保障部启动实施了第二期“三年千万”再就业培训计划,即在20012003年,对需要进行培训的1000万以上下岗职工和失业人员(其中培训失业人员600万人以上,培训下岗职工400万人左右)普遍进行一次职业培训,培训合格率要达到90%以上,培训后的再就业率要达到50%以上。该计划提出,要在实施再就业培训过程中,进一步完善再就业培训制度,建立和完善新的培训机制,促进下岗失业人员就业观念得到明显转变,再就业能力得到明显增强。

与第一期再就业培训计划相比,第二期再就业培训计划具有以下几个新的特点:一是培训的对象由下岗职工转变为失业人员和下岗职工并重;二是明确提出了再就业培训社会化、市场化的方向,将几年来各地探索实行的政府购买培训成果、培训伙伴计划等经验上升为指导全国工作的规范;三是将再就业培训纳入再就业援助行动,在原先的确保基本生活、开展再就业培训和就业服务的基础上,形成了促进就业、实施培训、接续社会保险关系、保障基本生活的新的再就业援助体系。

7.2.3 各地再就业培训的探索和创新

在实施再就业培训过程中,各地采取多种形式开展培训,探索实行社会化、市场化的再就业培训机制,实现了职业培训制度的创新。具有代表性的做法主要有:

政府购买培训成果。

在实施再就业培训过程中,上海率先实行了政府购买培训成果的再就业培训运作模式,随后,江苏、福建、广东及沈阳等地也采用了这种方式。在这些地区,劳动和社会保障部门积极与财政等部门协调,多方筹集培训经费,聘请专家组成检查评估小组,通过招投标确定培训机构,并核定培训机构的培训质量,按照其承担和完成的任务情况,对其支付有关培训费用。

专栏7-2  上海的政府购买培训成果

1997年底,上海提出建立“政府购买培训成果”的再就业培训机制。经过几年的发展,这一机制逐步完成,并形成了“政府政策引导、社会各方参与、培训瞄准需求”的体系。上海的“政府购买培训成果”主要有两种类型,一是用人单位定向委托培训机构的培训项目,这类培训项目经劳动和社会保障部门职业介绍机构确认后纳入政府培训经费补贴的范围;二是职业介绍机构根据劳动力市场需求确定的培训项目,这类项目通过就业培训网络进行公开、公正、公平的招投标后,确定中标培训机构,由其实施培训,培训结束后,劳动和社会保障部门根据其培训合格率和就业率予以不同的培训经费补贴。

为了适应取消再就业服务中心后企业富余人员直接进入劳动力市场和实施劳动预备制培训的需要,2000年,上海已将“政府购买培训成果”的做法延伸到企业富余人员(称为“再就业预备制培训”)和初、高中毕业未能升学的人员。

在上海的再就业培训体系中,1997年组建的“上海市就业培训信息管理系统”是不可或缺的重要环节。培训的招投标在网上进行,劳动力市场需求情况和职业培训机构情况可通过该系统获得。2000年,该系统入网的培训机构有367家,其中社会力量办学机构209家、中等职业学校121家、大专院校21家。到20006月底,该系统共在网上发布招标信息3536条、投标信息7465条、中标信息3430条,中标单位224家。

 

再就业培训伙伴计划。

2001年,全国许多地区都实行了培训伙伴计划,指导职业培训机构与企业再就业服务中心、职业介绍机构及用人单位建立伙伴关系,伙伴单位发挥各自优势,共同开展工作,将再就业培训与促进就业较好地结合起来,提高了培训效率和培训后再就业率。

专栏7-3  陕西的再就业培训伙伴援助行动

1998年底,陕西开始实施再就业培训伙伴援助行动。几年来,全省共组织近100所大专院校、技工学校、就业训练中心和社会力量办学机构与80多个大中型企业再就业服务中心结成再就业培训伙伴对子,签订再就业培训协议书,对20多万下岗职工进行了再就业培训,取得良好的培训效果。

该行动的主要做法是:首先,由有关部门和社会团体联合发出倡议,在全社会形成关注、重视和支持再就业培训的良好氛围。其次,培训机构与再就业服务中心互相沟通,共同对培训实施管理,将培训与职业资格证书和推荐再就业结合起来,调动下岗职工参加培训的积极性。第三,培训机构与职业介绍机构和技能鉴定机构结成相对固定的关系,一方面为培训机构提供培训信息和职业需求信息,在职业介绍机构设立专门的服务窗口;另一方面技能鉴定机构及时深入到培训机构,对培训提出指导意见,强化培训的针对性,为参加培训的下岗职工获取资格证书和再就业创造条件。

 

社区就业培训。

在中国城市的社区,蕴藏着大量的就业机会,许多就业岗位比较适合下岗职工。近年来,社区就业已逐步发展成为下岗职工和失业人员实现再就业的主阵地。针对这种情况,各地在大力推进社区就业的同时,积极开展社区就业培训,开发适应社区就业岗位需要的再就业培训项目和培训课程,采用实用、有效的培训方式,为下岗职工和失业人员在社区就业创造了十分有利的条件。社区就业培训与一般的再就业培训不同,其培训内容多为传统第三产业所需的基本技能,在培训方式和培训期限等方面也较为灵活。

专栏7-4  江苏的社区就业培训

江苏结合本省城市化进程加快的实际情况,2001年以来,突出了以推进社区就业为目标、为开发社区再就业岗位提供服务的社区就业培训,取得明显成效。

200116月,全省约10万名下岗职工和失业人员参加了社区就业培训,约90%的人实现了再就业。全省已基本形成了以省辖市为中心的三级社区就业培训体系,如常州市在市、区、街道建立了三级社区就业培训服务窗口,并通过街道延伸到社区,初步形成了以就业训练中心为总体策划,各级各类教育培训机构、社会团体和企业共同参与的社区就业培训体系。

该省在明确了社区管理岗位、社区公益性服务岗位、便民利民服务岗位、驻社区单位后勤服务岗位和创办小企业就业岗位5个就业岗位开发重点后,确定了开展职业培训的主要领域:

一是抓好社区就业组织管理人员的培训。力图提高社区就业“领头人”的素质,提高社区就业组织的存活率。

二是抓好企业创办者培训。如南京市2000年共举办了8期创业培训班,520人参加了培训,其中30%的人创办了个体私营企业,吸纳了近500名下岗失业人员就业。

三是抓好实用技能培训。如扬州市纱厂有5名下岗职工在参加了插花培训后,承包了厂里一块5亩荒地和10平方米的门面房,开了一个花店和花木场,生意十分好。200116月,江苏全省再就业培训中与社区需求密切相关的工种非常热门,培训后的就业率几乎达到了100%

7.3 创业培训

7.3.1 创业培训的特征

创业培训是指对准备自谋职业,特别是创办小企业的人员开展的创业能力培训。它是借鉴国外的成功做法,结合中国实际情况,逐步推行起来的一种新型职业培训。

创业培训的主要目的,是通过创业活动或独立就业活动,实现特殊就业群体再就业。创业和自谋职业是再就业工作的一个重要组成部分,与其他再就业形式不同,其特点是职工的再就业要通过生产经营活动去实现。正因为如此,它必须有一个相对独立的运作体系,它比其他形式更需要对生产经营市场的了解,需要完备的生产经营资金运行机制,需要更多的创业意识、风险意识和主观能动性。同时,创业和自谋职业又要纳入发展民营经济、鼓励创业的经济活动之中,具有经济活动的一般特性。但它又与一般的创业活动不同,在政府实施促进特殊群体就业初始的前提下,它比其他活动得到更多的“照顾”,得到更多的优惠扶持,考虑的视角以打造“饭碗”为主。

因此,创业培训与一般的职业技能培训不同,其主要区别表现在:

一是培训内容不同。一般技能培训主要是培训和提高劳动者的某项具体操作能力,而创业培训则是要培训和提高劳动者的全面能力,包括创业意识、经验、判断能力、管理知识及能力和某些基本技能等。

二是培训方式不同。一般技能培训主要通过课堂教学和实际操作进行,而创业培训除此之外,还有大量的案例分析、经验教学、创业咨询和管理培训。

三是培训后就业方向不同。一般技能培训主要是工薪就业,而创业培训则是自谋职业和自主创业,并能带动其他人员的就业。

四是培训与就业的关系不同。一般技能培训结束后主要与职业介绍、职业指导相关联,而创业培训则与落实工商、税务等再就业优惠政策和再就业经费等相联系。

专栏7-5  开展创业培训是促进下岗失业人员再就业的重要手段

1998年以来,中国大批下岗职工在政府和社会各方面的帮助下实现了自谋职业,不少人还开办了私营企业。各地情况显示,再就业下岗职工中相当一部分人进入了自谋职业领域。据劳动和社会保障部进行的抽样调查,在再就业下岗职工中,有近40%的人自谋职业。这一比例在许多地区甚至达到了60%以上。由此可见,自谋职业在近几年的劳动力结构调整过程中发挥了主力军的作用,它是下岗职工实现再就业的主渠道。

经过近20年劳动和社会保障制度改革,部分职工适应变化的能力在逐步增强,并转变就业观念,发挥主动性和创造性,积极投身于为自己打造“饭碗”的创业活动中去。这是中国老百姓创业活力和政府鼓励职工创业政策措施的一种真实体现。这种格局表明,一方面,中国各个城市存在大量的适合下岗失业人员的社区就业机会和创业机会;另一方面应将再就业工作的重点放到社区就业和促进创业上来。因此,提高下岗失业人员创业意识和创业能力,开展全方位的创业培训无疑是一个非常有效的办法。

 

7.3.2中国创业培训的主要做法

中国的创业培训针对下岗失业人员的再就业而展开,随着各地的实践,培训对象的范围逐步扩展到其他人员。1998年初,创业培训作为再就业培训的一项内容列入了第一期“三年千万”再就业培训计划,并于当年在北京等3个城市展开了试点。中国虽然实施创业培训的范围还比较小,也尚未形成完备的体系,但短短几年的探索却取得了较好的效果。2001年,全国已有30个城市3万多人参加了培训,创业成功者1.85万人,占参加培训人员总数的61.6%,带动就业的效果一般达到67倍。

从各地的情况看,中国创业培训的主要做法和措施有:

一是做好宣传动员,制定培训规划。30个城市在实施创业培训过程中,充分利用各种手段,广泛宣传创业培训的重要意义,形成良好的舆论氛围。在对适合参加创业培训的下岗失业人员和其他人员进行调查摸底,并对当地市场经营机会进行了解的基础上,建立健全组织领导机构,形成吸收工商、税务、经济管理等部门和企业界、学术界参加的“创业培训咨询委员会”,制定创业培训的总体规划。

二是积极筹措创业培训资金。多数城市都在实施创业培训过程中积极争取各方面的资金支持,开辟多个渠道筹措经费,保证了创业培训的顺利实施。经费来源渠道包括财政部门支持、再就业基金、失业保险基金中的职业培训补贴和社会各界的支持与赞助等。

三是制定优惠政策。这些政策包括:工商税收优惠、行政事业性收费减免、小额贷款、再就业专项贷款等。

四是开展多样化培训。许多城市的培训以突出能力培训、强化个性指导、重在创业扶持为特点,将培训过程分为基础培训和后续扶持两大阶段。在基础培训阶段,主要通过聘请有关教师和工商管理等方面的人员,对转变参加者的创业观念、企业创办实务、企业管理、商务活动、市场营销、经济法规、工商税务等手续办理及创业发展规划等基础知识和创业实务进行培训;其培训方法分为课堂讲授、讨论、案例分析和考察等种类。在后续扶持阶段,主要是对参加培训者的创业计划、可行性报告进行评价,提供咨询,进行指导,帮助办理有关登记手续,提供创业信息,落实创业优惠政策。不少城市开展了创业资金或创业融资方面的扶持,有的还对参加培训者创业后的情况进行跟踪服务。


 

8 失业保险制度:不断完善的就业安全网

 

失业保险制度是国家通过立法强制实行,由社会集中建立基金,对因失业而暂时中断生活来源的劳动者提供基本生活保障,并帮助其实现再就业的制度。失业保险制度是社会保障体系的组成部分,也是市场导向就业机制的重要内容。随着经济体制改革的不断深入,中国的失业保险制度经历了起步、形成、逐步完善的发展过程,在社会经济生活中发挥着愈来愈重要的保障和稳定作用,愈益受到社会的关注。

8.1 失业保险制度的基本情况

19867月,为适应国有企业经营机制的转换和劳动制度的重大改革,保障职工失业后的基本生活,并帮助其再就业,国务院制定了《国营企业职工待业保险暂行规定》,以此为标志,中国建立了失业保险制度。1999122日,国务院颁布实施了《失业保险条例》(以下称《条例》),这是中国失业保险制度建立十几年来实践经验的总结,是促进与社会主义市场经济体制相适应的社会保障体系和就业机制建立的重要措施。条例对失业保险制度的覆盖范围、缴费比例、待遇标准、基金支出项目以及管理和监督等方面进行了重大调整,作出了新的规定,成为现行失业保险制度的主要法规依据。

失业保险的覆盖范围。

城镇企业事业单位及其职工,包括国有企业、城镇集体企业、外商投资企业、城镇私营企业以及其他城镇企业及其职工都要参加失业保险。省级人民政府可以根据本地区的实际情况,决定社会团体及其专职人员、民办非企业单位及其职工、有雇工的城镇个体工商户及其雇工是否纳入失业保险范围。在参加失业保险的职工中,包括单位中的农民合同制工人。也就是说,除公务员以外的城镇所有从业人员都应参加失业保险。

失业保险费的费率。

城镇企业事业单位按照本单位工资总额的2%缴纳失业保险费,其职工按照本人工资收入的1%缴纳失业保险费,招用的农民合同制工人本人不缴纳失业保险费。

考虑到地区经济发展的不平衡,《条例》授权省、自治区、直辖市人民政府根据本行政区域失业人员数量和失业保险基金数额,报经国务院批准,可以适当调整本行政区域失业保险费的费率。2001年,报经国务院批准,北京市下调了失业保险费的缴费比率,其中单位调至工资总额的1.5%,职工调至本人工资的0.5%。陕西省将单位缴费费率调高至工资总额的2.5%

失业保险基金的统筹和调剂。

失业保险基金在直辖市和设区的市实行全市统筹,其他地区的统筹层次由省、自治区人民政府确定。省、自治区可以建立失业保险调剂金。失业保险调剂金以统筹地区依法应当征收的失业保险费为基数,按照省、自治区人民政府规定的比例筹集。统筹地区的失业保险基金不敷使用时,由失业保险调剂金调剂、地方财政补贴。失业保险调剂金的筹集、调剂使用以及地方财政补贴的具体办法,由省、自治区人民政府规定。

失业保险金的发放标准。

失业保险金的标准,按照低于当地最低工资标准、高于城市居民最低生活保障标准的水平,由省、自治区、直辖市人民政府确定。具体标准是:失业人员失业前所在单位和本人按照规定累计缴费时间满1年不足5年的,领取失业保险金的期限最长为12个月;累计缴费时间满5年不足10年的,领取失业保险金的期限最长为18个月;累计缴费时间10年以上的,领取失业保险金的期限最长为24个月。重新就业后,再次失业的,缴费时间重新计算。再次失业领取失业保险金的期限可以与前次失业应领取而尚未领取的失业保险金的期限合并计算,但最长不得超过24个月。

领取失业保险金的条件。

失业人员领取失业保险金必须符合一定的条件,换言之,不是所有失业人员都可以无条件地领取失业保险金。按照规定,失业人员领取失业保险金要同时符合三个条件:一是按照规定参加失业保险,所在单位和本人已按照规定履行缴费义务满1年的;二是非因本人意愿中断就业的;三是已办理失业登记,并有求职要求的。

其他失业保险待遇。

失业人员在领取失业保险金期间,按照规定还可以同时享受其他失业保险待遇。这些待遇包括:失业人员的医疗补助金;领取失业保险金期间死亡的失业人员的丧葬补助金和其供养的配偶、直系亲属的抚恤金;领取失业保险金期间接受职业培训、职业介绍的补贴,补贴的办法和标准由省、自治区、直辖市人民政府规定。

失业保险基金管理。

失业保险基金必须存入财政部门在国有商业银行开设的社会保障基金专户,实行收支两条线管理。失业保险基金收支的预算、决算,由统筹地区社会保险经办机构编制,经同级劳动和社会保障行政部门复核、同级财政部门审核,报同级人民政府审批。失业保险经办机构的经费由财政拨付,不得在失业保险基金中列支。

8.2 失业保险制度建设的进展情况

近年来,紧紧围绕贯彻实施《条例》,失业保险制度建设在各方面都取得了明显成效。

基本实现全覆盖。

覆盖面体现着一项社会保险政策目标的选择,决定着该项社会保险在社会经济生活中的地位和作用。中国的失业保险制度建立之初,覆盖范围只包括国有企业,大量的非国有企业没有加入失业保险,覆盖范围小成为制约失业保险制度发挥作用的一个重要原因。因此,适应社会经济发展需要,不断扩大覆盖范围一直是失业保险制度建设中的重要内容。截止到2001年底,参保人数达到10355万人,与《条例》实施前1998年底的7928万人相比,净增2427万人,增幅达30.6%。按照20019月末企业事业单位职工和城镇私营企业雇工人数计算,全国平均覆盖率为78.2%。如果扣除近2000万离岗职工,覆盖率达到94%,可以说基本实现了《条例》规定的全覆盖的目标(见表8-1)。

 

8-1  《条例》实施以来失业保险参保人数增加情况

 

参保人数

(万人)

1998年增加

(万人)

增幅(以1998年为基数)(%

1998年末

7928

 

 

1999年末

9852

1924

24.3

2000年末

10408

2480

31.3

2001年末

10355

2427

30.6

资料来源:劳动和社会保障部失业保险司。

 

基金收支同步快速增长。

参保人数增加、费率提高和职工工资水平的增长,使失业保险基金收入不断增加。2001年,全国失业保险基金收入已达到187亿元,比2000年的160亿元增收27亿元,增幅为16.8%,相当于未调整费率前1997年全年基金收入的2.7倍。基金收入的增加,大大增强了基金的支付能力。2001年全国失业保险基金支出156亿元,与2000年的123亿元相比,支出增加33亿元,增幅为21.2%,相当于《条例》实施前1998年全年基金支出的3.3倍。2001年基金收支相抵,当年基金结余额为30亿元,到年末失业保险基金历年滚存结余已经超过200亿元。

8-2  《条例》实施以来失业保险基金收支情况

年 份

基金收入

(亿元)

比上年增加

%

基金支出

(亿元)

比上年增加

%

1998

68.4

45.8

36.3

33.0

1999

125.2

83.1

91.6

152.3

2000

160.4

28.1

123.4

34.7

2001

187.3

16.8

156.6

26.9

资料来源:劳动和社会保障部失业保险司。

 

保障作用逐步发挥。

在基金实力不断增强的基础上,基金支出结构进一步得到完善,在解决当前比较突出的失业人员和下岗职工基本生活保障问题方面发挥着越来越大的作用。19991月《条例》发布时,当月全国领取失业保险金的失业人员是63万人,以后逐月持续增加,到200112月已达312万人,与200012月相比,增加122万人,相当于《条例》发布前1998年全年领取失业保险金人数的2倍。按照《条例》规定,农民合同制工人终止或解除劳动关系时可以一次性领取生活补助金,近年来,这部分人数量增加很快,仅2001年就达到16万人。在保证失业保险金发放的同时,失业保险基金还按规定调剂用于国有企业下岗职工基本生活保障,几年来,累计调剂了147亿元,约占下岗职工基本生活保障资金1/5,为国有企业改革和保障下岗职工基本生活发挥了重要作用。2001年全部基金支出中,用于失业人员的失业保险金支出83.3亿元、调剂用于国有企业下岗职工基本生活保障资金44.8亿元,两项合计占全年基金支出的81.8%

8-3  《条例》实施以来领取失业保险金的失业人员数量

                                                 单位:万人

年 份

就业转失业人员

月均领取人数

当年12月领取人数

1999

271

101

109

2000

330

188

190

2001

498

277

312.5

资料来源:劳动和社会保障部失业保险司。

 

失业保险作用得到发挥的另一个标志,是领取失业保险金人数与再就业服务中心内的国有企业下岗职工数量之比在发生明显变化。200112月,全国再就业服务中心的国有企业下岗职工是515万人,领取失业保险金人数与下岗进中心人数之比为61100。而在开始建立这项统计的19994月,这一比例为14100。同期,这一比例在100100以上的有上海、浙江、福建、广东、江苏、山东、北京和天津8个省市,最高的上海和浙江已达2522100。换言之,同期领取失业保险金人数已经达到下岗职工人数的2.5倍,失业保险已经取代了下岗职工基本生活保障。

法规体系建设基本完成。

为了推动《条例》的贯彻实施,劳动和社会保障部、财政部等有关部门陆续制定了《社会保险登记管理暂行办法》《社会保险费申报缴纳管理暂行办法》《社会保险费征缴监督检查办法》《社会保险基金财务会计制度》《失业保险金申领发放办法》,以及失业保险工作统计制度等一系列部门规章和规范性文件,失业保险工作的各项制度初步形成。按照《条例》规定,各地也陆续出台了贯彻实施《条例》的地方性法规,到2001年,黑龙江、辽宁、海南、天津、四川等省市人大已通过了失业保险的地方立法,上海、北京、重庆、江西、贵州、安徽、甘肃、内蒙、河北、湖南、青海、河南等省、自治区、直辖市人民政府发布了失业保险的行政法规。失业保险制度的法律框架已经初步形成。

8.3 还需要解决的主要问题

经过十几年来的努力,特别是《条例》的贯彻实施,失业保险制度已经从建立之初的“制度象征”实现了向“有效制度”的转变。但持续攀升的失业率给失业保险基金带来较大冲击,城镇登记失业率和失业人数1995年分别为2.9%520万人,2001年上升为3.6%681万人。政府正着力解决的主要问题是:

1)如何解决地区性资金不平衡,增强失业保险的作用。

失业保险基金统筹经历了从省级统筹到县(市)级统筹再到目前“直辖市和设区的市统筹”这样一个曲折过程,由于历史原因,2001年绝大多数地区仍然实行的是县级统筹,这种状况加剧了失业保险基金的支付困难。

从全国范围看,根据1999年失业保险收支情况,东部沿海的北京、上海、江苏、浙江、山东、广东、福建和天津8个省市失业保险基金收入占全国收入的49%,滚存结余占全国的41%,享受失业保险的失业人员占全国的47%。而中西部的23个省、自治区和直辖市下岗职工数量多、面临关闭破产的企业数量大、职工工资水平低,失业保险基金不足的问题十分突出。

从地区范围看,失业保险基金收入主要集中在大中城市,对这些城市所属的县来讲,由于失业保险基金收入少,支付能力更加脆弱。如浙江省实行县级统筹,近年来由于企业改制力度大、失业人员多,近半数的县失业保险基金入不敷出,仅2000年一年各级财政就投入补贴近2亿元。因此,如何解决失业保险基金在地区间的不平衡,也是极其重要的问题。

2)进一步完善失业保险的功能,尤其是促进就业功能。

一般而言,失业保险应具备三项功能,一是保障失业人员失业期间基本生活的功能;二是促进失业人员再就业的功能;三是保持失业人员的收入不因其失业而大幅度下降,从而保持其消费能力,维护经济稳定发展的功能。

在现有失业保险制度设计上,基金支出项目中用于促进失业人员再就业的项目单一,可动用数量过低,难以形成效益。失业保险待遇标准偏低,一般仅相当于职工最低工资的6080%,略高于当地城市居民最低生活保障标准,领取期限过长(最长为两年),因而既失去了促进失业人员主动就业的动力,也降低了职工参加失业保险的吸引力,更谈不上保持收入的稳定。


 

9 农村劳动力:流动与就业

 

在经济体制改革和经济结构调整过程中,中国农村劳动力的流动与就业得到不断发展。本章主要根据中国国家统计局农村社会经济调查总队(以下简称农调队)19972000年在全国31个省、市、自治区农村住户劳动力专项抽样调查的统计数据(涉及68000多个调查农户),以及《中国统计年鉴》《中国农村统计年鉴》的有关数据,对近几年中国农村的就业和劳动力流动状况进行描述和分析,并介绍政府在促进农村劳动力开发就业方面的工作。

9.1 中国农村就业基本状况

9.1.1 农村劳动力的总量和结构

中国农业劳动力绝对数保持下降趋势。

如表9-1所示,1997-2000年,农村劳动力的绝对数量减少了2000万人,而农业劳动力所占的比例也呈逐年递减的趋势,2000年较1997年下降了5.4个百分点。从农业内部看,从事种植业的劳动力比例也趋于下降。如果以年内非农就业累计时间超过半年来定义农村的非农就业的劳动力,中国农村劳动力的非农

就业数量逐年上升,但比例还不高。2000年中国农村非农就业劳动力的比例还只有24%,也就是说,3/4的农村劳动力还属于农业劳动力。

农村劳动力就业结构的变化特点是,第一产业劳动力就业比例下降,第二和第三产业劳动力就业比例上升,第三产业就业比例上升快于第二产业。

抽样调查样本农户的劳动力在不同行业的就业结构变化状况见表9-2所示。农户劳动力抽样调查的统计结果表明,1997-2000年,农村住户的第一产业劳动力就业比例下降了5.4个百分点,第二产业的就业比例上升了2.5个百分点,第三产业的就业比例上升了2.9个百分点。2000年农村劳动力在第一、第二和第三产业就业的比例为 76.3%12.4%11.3%

9-1 农村住户农业劳动力就业状况

 

2000

1999

1998

1997

农业劳动力比例(%

76.3

78.5

79.7

81.6

种植业比例

72.9

75.0

76.0

77.9

非种植业比例

3.4

3.5

3.7

3.7

农村劳动力数量(万人)

45962

46432

46897

47962

农业劳动力数量(万人)

36571

36790

37002

37519

种植业数量

34940

35163

35293

35809

非种植业数量

1631

1627

1709

1710

资料来源:劳动力比例来源于国家统计局农调队农村住户劳动力专项抽样调查;农村劳动力数量为统计年鉴数据;农业劳动力绝对数量由抽样调查统计数据推算。

 

9-2   样本农户的劳动力就业行业结构

单位:%

  年份

行业

2000

1999

1998

1997

农林牧渔

76.3

78.5

79.7

81.6

其中:种植业

72.9

75.0

76.0

77.9

工业

9.0

8.3

7.7

7.1

建筑业

3.5

3.5

3.1

2.8

交通运输业

1.4

1.3

1.2

1.1

邮电通信业

0.1

0.1

0.1

0.1

商业饮食业

2.9

2.4

2.0

1.8

服务业

2.9

2.8

2.4

2.2

文教卫生业

1.3

1.4

1.4

1.1

其他

2.7

1.7

2.4

2.2

资料来源:农调队农村住户劳动力抽样调查数据汇总。

 

9.1.2 农村劳动力的文化素质

农村住户劳动力抽样调查表明,农村劳动力的文化素质整体上还处于较低的水平。2000年农村劳动力小学文化程度以下的比例为39.9%,比1997年下降了4.9个百分点;初中文化程度的比例为48.5%,比1997年上升了3.8个百分点;高中、中专及大专以上的比例为11.6%,比1997年上升了1.1个百分点。农村劳动力文化素质的改善主要表现为,初中文化程度劳动力的比例上升和小学文化程度以下劳动力比例的下降。抽样调查数据还表明,农村劳动力中受过专业培训的比例较低,19972000年分别为10.7%12.4%13.6%12.0%(见表9-3)。

9-3  抽样调查农村劳动力的文化素质

单位:%

文化程度

2000

1999

1998

1997

文盲、半文盲

7.1

8.2

8.6

9.4

小学

32.8

33.5

34.6

35.4

初中

48.5

46.7

45.7

44.8

高中

9.4

9.7

9.3

9.0

中专

1.8

1.6

1.5

1.2

大专以上

0.4

0.4

0.3

0.3

资料来源:农调队农村住户劳动力抽样调查。

 

9.1.3 农村就业的区域特征与地域分布

农户劳动力抽样调查数据表明,中国农村劳动力就业有明显的区域特征。在农村劳动力就业的行业结构上,东部地区非农就业比例明显高于中、西部地区,而中西部地区之间的行业结构相差不大。东部地区农村劳动力非农就业的比例分别比中西部地区高出8个和10个百分点,这也反映出东部地区农村的经济发展水平要明显高于中西部地区(见表9-3)。

 

 

9-3  1998年不同区域农村劳动力就业的行业结构

单位:%

 

全国

东部

中部

西部

农林牧渔

79.69

66.09

82.97

86.26

其中:种植业

76.01

63.86

79.11

81.62

工业

7.74

14.74

6.12

4.24

建筑业

3.13

3.98

2.68

3.09

交通运输业

1.22

1.88

1.06

0.89