莫荣个人主页(WAP手机版)
首页 > 课题

2003-2004年:中国就业报告--第2篇 SARS对就业的影响

作者:莫荣(主编)  来源:2003-2004年:中国就业报告  查看:3359

2 SARS对就业的影响

2003年上半年,我国部分地区经历了突如其来的公共卫生事件——SARA疫情,对社会的生产和生活产生了较大的影响。党和政府高度重视,迅速采取有力的措施防止疫情的扩散和蔓延,在短短几个月里解出了疫情,恢复了正常的生产和生活。这次发生的SARA疫情期间,劳动和社会保障部课题组进行了跟踪研究,产生了4个政策研究报告,全面客观分析SARS疫情对我国就业的影响,系统研究应对的政策措施,并指导了地方的工作,对我们在劳动保障领域应对突发事件提供了多方面的参考。

1SARS对就业的影响

1.1 SARS对就业的影响程度大于经济

SARS影响大的一些行业在GDP总量中所占比重虽然不大,但均属于劳动密集型产业,就业比重较大。如批发和零售贸易餐饮业2001年产值占GDP2.8%,但其提供了4700万个就业岗位,占全国就业存量的6.5%

SARS对就业的影响近期和中长期各不相同。从近期看,受影响企业因为经济活动的下降或停止,直接的反应是裁减用人,影响就业存量。在SARS爆发期间,裁减的主要对象是临时工;如果SARS影响时间延长,企业裁减的对象可能会波及到正式职工。

1.2 SARS对服务业就业岗位的影响

我国服务业的许多就业岗位产生于人的流动中,受SARS影响比较大的旅游业、社会服务业、商贸业、餐饮业、客货运输业等均属于流动性行业,既服务于流动人群,本身又多由流动的劳动者来从事。由于防治SARS工作的基本要求是减少跨区域流动,控制交叉扩散,所以,对这些行业的就业影响也相应较大。

根据国家旅游局统计,4月份全国旅游总收入比去年月均水平减少278亿元,下降60%。目前,我国有600万人直接从事旅游业,其中临时工是首先被裁减的对象。按旅游业就业的乘数效应,还会有与旅游相关行业的就业受到影响。

SARS疫情对城市社会服务业、商贸业、餐饮业、客货运输业就业也产生较大影响。如在疫情严重地区,社会服务业出现了全部停业和半停业,人员放假或返乡的现象。又如交通运输业,航空铁路可以减少班次,而城市出租车和跨省汽车客运大多属于小企业、个人承包或个体经营,承受风险能力较差。在商贸业中,一些大型零售业已开始裁减临时工,而以个体私营经济为主的小型零售业有些则直接关闭。餐饮、娱乐业中个体私营的中小餐馆、娱乐场所在关闭时辞退了一大批农民工。在这些行业中,直接影响就业的当期存量。

1.3 SARS对城市就业市场的影响

下岗失业人员再就业的行业集中在服务业,就业的依托主要是小企业,就业的方式以临时工、小时工等灵活方式为主。据推算,全国有1500万下岗失业人员采用灵活方式实现了再就业。而服务业、小企业和灵活就业受SARS冲击较大,可能使部分已就业的下岗失业人员收入减少,甚至再次失去工作。

4月份,正值应届高校毕业生就业的关键时期,2003年是高校扩招后的第一届毕业生,总数达到212万人。SARS使本不乐观的大学生就业形势更加严峻。

45月份,再就业政策的贯彻落实正处于关键时期,受SARS疫情影响,一些地区政策的执行时间被迫推迟。同时,政策扶持发展的服务业、小企业和个体私营经济等客观上受到SARS的影响较大,其发展的不确定性和风险性增加,再就业政策实行的效果也受到影响。

SARS在对就业服务等方面产生负面影响的同时,也产生了一些新的就业机会。在防治SARS的斗争中,也出现了新的机会,如对社区公共卫生、城市环境保护和医务护理的大量需求,以及对医疗器械、防治药物、医疗保险、健康保护等产品项目的急需,都产生了新的生产需求和岗位需求。网上招聘、远程培训和网上商务等也展现更大发展的空间。

1.4 SARS对农村劳动力流动就业的影响

我国有1亿左右农民工在城市和发达地区务工,按农业部的估计,20035月份已经有800万人农村劳动力回流,占农村流动就业劳动力总量的8%左右。农民工回流所造成的直接影响是收入水平的降低。如果城市疫情得不到有效控制,回流农民工人数还可能会继续增加,或者滞留在城市成为无业人员,部分失去工作的民工面临生活困难。SARS对农村劳动力流动就业主要有三方面影响。

1.4.1 SARS疫情爆发时,部分农村劳动力流回农村,在失去就业机会和减少收入的同时,增加了疫情扩散的危险

我国服务业受SARS影响比较大的旅游业、社会服务业、商贸业、餐饮业、客货运输业等均属于流动性行业,即服务于流动人群,本身又多由流动的劳动者来从事。由于疫情严重时防治SARS工作的基本要求是减少跨区域流动,控制交叉扩散,所以,对这些行业的就业影响较大,首先受到冲击的是流动就业的农民工。在SARS疫情严重时期,由于服务业企业的关闭和停业,导致工作机会丧失,再加上农民工害怕传染,城市管理跟不上等因素,一批进城务工经商的农村劳动者首先走上了回乡之路。

农民工的回流,增加了疫情扩散的危险和防疫的压力。针对此,中央国务院及时采取了相应的措施,控制住有疫情地区的农民工继续回流返乡,并加强农村防护措施,有效控制了疫情的扩散。到520日,除全国农村75个县(市)发生了195个病例外,没有发生大面积的疫情扩散。

1.4.2 在防治SARS的过程中,对农村劳动力流动就业的限制,形成对生产发展和农民增收的新的瓶颈

控制人员流动,防止流动产生交叉感染,防止SARS扩散的有效办法。但是控制人员流动必然会影响人们正常的生活,随着控制时间的增加,也会影响正常的生产经营活动。夏收中需要流动机械收割,新疆棉区需要内地农民集中采摘,农家自产的农产品需要运到城市销售,城市恢复生产经营的企业需要农民工就业等。在夏收过后,还会有大量的农村富余劳动力为增加收入出外寻找打工机会。5月下旬以来,随着疫情的缓解,农村劳动力外出者开始增加,如安徽省再次外出人员已累计达到11万人。

从控制疫情角度讲,控制人员流动的时间太短,疫情传播和反弹的危险就会增大。从生产发展和农民增收角度讲,控制人员流动的时间越长,对社会经济负面影响会越大。SARS从卫生健康的角度,对农村劳动力流动就业提出了确保安全的要求,在市场经济条件下,照搬指令性计划的办法来阻止农村劳动力的外出是不可能的,但也不能放任自流,以免加大防疫的压力和疫情反复的危险。在两者之间需要选择一个最佳点。

1.4.3 SARS疫情缓解后,逐步放开农村劳动力的流动就业,存在着疫情反弹的风险,加大了防疫的压力和流动的成本

按照WHO的标准,尽管到20036月初,我国部分地区的疫情已经解除,但全国的疫情并没有解除。在这一背景下,农村劳动力从无疫情地区流动到疫区务工,或者从有疫情地区流动到无疫情地区务工,都增加了防疫的压力。而且,在乘坐交通设施过程中,也存在交叉感染的可能性。同时,也要看到,在不少劳务输入地城市,由于农民工居住比较集中,基础设施和环境条件较差,容易导致疾病传播。如果再缺乏强有力的社区组织和有效的信息传递渠道,就非常容易成为SARS防治的盲点。

此外,从满足企业需要和实现农民增收的要求来讲,疫情后的流动就业应更具组织性,减少盲目性,避免大量人员在城市无业滞留和徒劳往返。

1.5 SARS使我国部分地区和行业达到失业警戒线

一是部分行业、地区的就业受到较大的冲击。

二是SARS加剧了原有的就业矛盾,给再就业工作带来新的困难。首先,SARS使那些处于不充分就业状态的人员受到影响。其次,SARS给下岗失业人员再就业带来了新的困难。再就业政策重点扶持发展的服务业、小企业和个体私营经济,受到冲击较大,一定程度上削弱了在这些领域开发就业潜力的后劲。其三,SARS疫情对流动就业的限制,对常规招聘、培训活动的冲击,给今年的大学毕业生就业带来困难,并使农村劳动力流动就业处于停顿,在一定程度上打乱了正常的就业格局,阻塞了就业渠道。

2 应对SARS的措施和经验

2.1 引导企业不裁员或少裁员,以保留工作岗位,减少失业

在非常时期,政府提出了有关的政策措施。对正常生产的企业要求不能裁员,与员工的合同到期后也应延续一段时间(如三个月)。对受影响半停产的企业,应指导其与工会、职代会协商,允许采取减薪不减员的办法,与职工共渡难关。对受到冲击而停产但仍然不裁减职工的企业,应给予鼓励,由政府安排资金支付一定的补贴,帮助企业组织生产自救或组织员工进行培训,为恢复生产做好准备。对企业的关闭、破产和改制工作,要认真落实人员安置方案和资金安排,做好职工工作,防止引起并发性的群体性矛盾。

2.2 对受冲击的困难群体实施紧急援助

在防治SARS期间,政府提出要进一步巩固两个确保,保证下岗职工和失业人员的基本生活。同时,也要注意关注那些受冲击较大的人员,在他们陷入贫困时,要及时将其纳入最低生活保障,做到“应保尽保”。对直接受SARS影响的特别困难对象,可延长一段(如三个月)享受下岗基本生活保障或失业保险待遇期限,或追加特别困难补贴。对因受SARS影响,社会保障任务重、财力困难的地区,由中央和省财政给予补助,保证下岗职工基本生活费、失业保险金和城市居民最低生活保障金的正常支付。

2.3 加强分类指导,分地区推进再就业工作

对基本没有出现和疫情缓解的地区,督促其开展正常的就业和再就业工作,在政策落实上加快进度,在工作协调上加大力度,全面完成今年的就业和再就业工作任务。对疫情严重的地区,指导其调整工作计划,改进工作方式,分行业、分人群有针对性地研究制定促进就业的政策措施,力求将损失减少到最小。经过努力,力争实现全年新增就业800万人,下岗失业人员再就业400万人(其中“4050”人员100万人),城镇登记失业率控制在4.5%左右的目标。

2.4 进一步落实政策,积极恢复原有岗位和创造新的就业机会

适应疫情缓解后社会生产恢复正常和复苏发展的需要,充分运用已出台的各项扶持就业的政策,大力发展第三产业、劳动密集型产业和城市社区服务业扩大就业;为民营经济和中小企业发展创造更好环境,鼓励其更多吸纳劳动就业。要根据受冲击较大行业的重振计划,做好人力资源开发和配置工作;要研究分析今后市场需求较旺的行业和职业岗位,及时向社会通报。特别是以防治SARS为契机,大力开发公共卫生、城市环保、居民健康医疗以及各类社区、家政服务等公益性岗位,并运用扶持政策,安排下岗失业人员到这些岗位就业。

2.5 改进就业服务方式,搞好就业援助

全面落实免费再就业培训和免费职业介绍政策。利用计算机和网络技术开展远程培训、职业指导、职业介绍,充分发挥劳动力市场网络作用,发布用工信息,开展网上招聘活动。利用社区点多面广的优势,了解困难群体状况,开展分散、灵活的就业服务,保证就业援助工作的有效开展。广泛推行上门服务、电话服务,切实落实各项帮扶措施,促进大龄就业困难对象实现再就业。

2.6 统筹兼顾,合理安排好大学毕业生就业

在大学毕业生就业方面,要与有关部门配合,通过组织实施职业技能培训,开展创业培训,加强就业指导和信息服务,积极做好大学毕业生就业工作。对推迟就业和暂时不能就业的学生提供生活保障和就业帮助,为他们灵活就业和自主创业创造良好环境。

2.7 确保农村劳动力安全流动

2.7.1 根据不同地区疫情状况和防治工作需要,划分三类地区

SARS疫情发展可分为三类地区。一是有疫情的地区。其特点是,防治SARS的任务还比较重,不能有丝毫的松懈,社会经济生活受到一定影响。二是刚解除疫情的地区。其特点是,防治SARS的任务开始减轻,长时间的紧张防治对社会经济生活产生了一定影响,人们渴望恢复正常的生产和生活,可能会出现因麻痹松懈而导致疫情发弹的现象。三是没有疫情的地区。

防治SARS期间及后期,农村劳动力的流动,也要具体到上述三类地区疫情状况和防治工作的要求,按照确保安全,按需有序的方针,进行分类指导,分别管理。

2.7.2 有疫情的输入地区,暂时不能从外地招工,并控制已回乡民工返城;有疫情的输出地区,暂时不能让农民工外出就业

尽管我国目前防治SARS的工作取得了阶段性成果,但由于SARS的传染性极强,流行病规律并没有完全掌握,其发展存在许多不确定的因素。为防止疫情的扩散,在有疫情的疫区,如果出现大量回乡农民工的返城,或者从疫区流动出去,都可能导致疫情的扩散反弹,使全国的SARS防治工作功亏一篑。为防止疫情的反复,从卫生防疫和对人民健康安全负责出发,有必要继续采取防范SARS的各种有效政策措施,暂时控制人员流动。有疫情的输入地,暂时不能从外地招工,并控制已回乡民工返城;有疫情的输出地,暂时不能让农民工外出就业。同时,在疫区采取“三就地”的办法进行防疫,并将这些措施具体落实到城市和乡村。

2.7.3 刚解除疫情的地区,应实行一段观察期,期间企业用人需求可采取劳动力在本地区内流动调节的办法解决

刚解除疫情的地区,情况还不稳定,再加上我国的总体疫情还没有解除,因此,从卫生防疫的角度看,要实行一段时间的观察期(比如20天),待情况稳定后再进行正常的社会经济生活,逐步放开流动就业。观察期间,对企业生产发展中确需补充的劳动力,主要在本地进行调节。比如,在疫情暴发前已经成建制进入疫区,当前已经完成或者完成了主要工作任务的建筑业等行业的劳动力,可以通过成建制转包的办法承接新的工程或工作。再如,当前生产经营收到严重影响,但并没有遣散农民工的单位,可以通过单位间“劳务派遣”的方式进行劳动力的调剂,解决用人的急需问题。又如,零散居留在本地的劳动力,可以根据用人单位的需要,由劳动保障部门组织招聘,在用人单位做好卫生防疫工作,包括健康检查,体温测量,制定防治疫情的预案等情况下,进行安全就业。

2.7.4 对没有疫情或者疫情解除后通过观察期的地区,要加强管理,实现农村劳动力的安全、按需、有序流动

对没有疫情或者疫情解除后通过观察期的地区,要按照安全增加一度,流动放开一分的原则,以需求为导向,组织农村劳动力通过有序流动实现就业。

一是严格流动全程管理,实现确保安全。在组织农村劳动力流动过程中,流程控制是防止SARS扩散的重要手段。流程控制包括流动前的体温监测、健康证明,流动中使用交通工具的出入管理、健康准入,到达务工单位后的单位管理,工作场所安全和生活条件改善等。

二是强化信息工作,实现按需流动。SARS时期的种种现象表明,正确信息对公众的行动引导起相当大的作用。因为这一特殊时期,人们的活动受到限制或者因采取自我防护措施而减少实践认知的机会,信息成为了解事态的重要途径。如一些留在疫区的农民工,是在了解防治知识和“三就地”政策,并进行比较后,自愿留下来的。

三是加强流动的组织化,实现有序流动。通过发展“劳务派遣”组织,建立并发挥劳务基地的作用,重点发展单位与单位(B to B)之间的劳务协作,进行成建制劳务输出等方式组织农村劳动力流动就业。输出地劳动保障部门要配合防疫部门,协助农民工做好体温监测和健康体检,免费办理健康证明等手续。积极联系企业用人信息,并按照需要进行相关职业技能培训,为向非疫区或者疫情解除后地区输入急需的劳动力做好准备。

上述措施相应增加了企业的用人成本和农民工的流动就业成本,这些成本应该纳入统一的防疫成本中。对企业可以通过减免税的办法解决,对农民工应该是免费的,由此增加的费用,应该由财政承担,不能因此增加农民工的负担。

2.7.5 从大局看,要统一协调输入地和输出地的认识和行动。从长远看,要抓紧探索统筹城乡就业和农民工医疗保险的办法

做好SARS防治期及其后期的农村劳动力流动工作,必须做到全国一盘棋,输入地输出地都要从大局出发,从保护人民生命安全和维护人民利益出发,按照“确保安全,按需有序”的原则和一系列政策措施,统一协调行动,把握好引导流动就业和控制疫情扩散反弹的平衡点,防止互不通气和各行其是,共同把这项工作搞好。

SARS引发我们对劳动保障工作的长远建设作认真思考,在全面建设小康社会过程中,要适应城市化、户籍制度改革和农村劳动力流动就业的实际需要,加快城乡统筹就业的步伐,将进城务工劳动力纳入到城乡一体化的劳动力市场进行管理,将农村富余劳动力的转移作为城乡就业大盘子的一个组成部分进行统筹安排。同时,这次SARS公共卫生事件也给我们启发,要确保所有国民的卫生健康。要加快探索社会保险城乡衔接的路子,特别是从进城农民工的需要出发,解决好他们医疗保险及其他社会保险等问题。

3SARS引出危机意识和建立预警机制的问题

3.1 SARS提出紧急状态处理问题

突如其来的SARS疫情袭击,打乱了正常的社会生产和生活,对社会经济产生了一些撞击性影响。针对此,有关部门、地区也紧急出台了一些社会经济相关政策,如对受到影响的地区和行业实行阶段性的税费减免、行业补贴、放宽贷款、扶持企业生产自救等措施,主要也是为了减轻撞击的损伤,尽快复苏经济活力。

中央12号文件指出:“建立失业预警机制,在下岗失业总量接近或超过警戒线时,各级政府要及时采取措施缓解矛盾”。综上所述,应当把这次SARS疫情对就业的冲击及其延伸的影响,也看作是我国就业领域的突发事件和失业的紧急状况,抓紧建立失业预警机制,提高就业管理的应急调控能力。

3.2 我国部分地区采取一些紧急措施保持就业局势的稳定

香港特别行政区政府为了减轻SARS疫情对经济和就业的冲击,4月下旬推出了降低营业成本、减免出租车车牌费1年、退税、贷款计划等8项救市措施,涉及金额118亿港元。还紧急动用4.3亿港元,创造2万个就业岗位。组织有关机构为餐饮、旅游及零售等重灾行业的8千至1万名员工提供为期2个月的提升技能课程,参加培训者每人每月可得到政府4000元的特别津贴。

SARS疫情较严重的广东、北京、天津等地政府,相继出台包括对部分行业减免行政事业性收费、政府性基金、税收减免等政策,同时,对SARS病人的医疗与企业稳定劳动关系和工资支付出台相应措施办法。

这些措施,对于缓解SARS带给就业的新矛盾起到一定作用。但从总体上看,还比较单一、零散,并缺乏相应标准和程序。因此,必须将建立失业预警机制及制定实施一整套应急措施摆上议事日程。

3.3 从五个方面构筑失业预警和应急调控机制

3.3.1 建立和启动失业预警系统,制定和实施失业紧急预案

在坚持执行常规的就业和失业统计的基础上,必须抓紧建立失业预警体系,监测突发事件及经济急剧变化所影响的行业、地区的就业状况,包括失业率和失业周期的变化、停工停产企业员工状态、中低收入人群收入状况、行业景气和就业环境变化等,并进行准确、快捷的评估,在规定时间内向有关部门报告,一旦超过警戒线,便由系统发出预警警报。同时,应制定一整套应对失业紧急状况的预案,包括稳定企业工作岗位,援助受冲击困难人群,实施公共工程,开发公益岗位,以及为企业重振创造条件等,在受影响大的行业和地区发出预警警报后,有针对性地实施应对失业的紧急政策措施,以帮助这些行业和地区度过难关。

3.3.2 采取积极措施,保持就业稳定

借鉴国际通行的做法,政府应在非常时期充分发挥社会生活的组织者和协调者作用,采取措施,引导和适当干预企业的裁员行为,以保留工作岗位,减少失业。

当然,在特殊情况下采取的这些稳定就业措施,是以市场就业机制为基础的顺势操作和阶段性作法,与计划经济时期的行政干预有本质区别,实行时要注意避免可能产生的负面影响。

3.3.3 对受冲击严重的困难群体实施紧急援助

要充分发挥现行社会保障制度的功能作用,对受突发事件冲击严重的就业困难群体进行紧急援助,在保障他们的基本生活和基本医疗需要的同时,提供必要的就业帮助。针对SARS中出现的一些情况,建议在现有的国有企业下岗职工基本生活保障制度和失业保险制度的项目中进行延伸,对直接受影响的特别困难对象,作延长一段(如3个月)待遇期限或追加特别困难补贴等安排。

3.3.4 积极为恢复原有岗位和创造新的就业机会做好准备

政府应当指导和帮助受冲击较大的行业制定重振计划,为疫情过后迅速恢复原有就业岗位和创造新的就业机会做好准备工作。如根据旅游业、餐饮业、商业、社会服务业的重振规划,做好人力资源开发和配置工作;研究分析今后一个时期市场需求较旺盛的行业、职业,向社会及时公报;满足社会用人急需,启动大中专职业学校相关专业毕业生配送和实习计划;满足企业生产用人需要,在确保安全、按需有序的原则下,组织好农村劳动力进城务工;为民营企业发展创造更好环境,鼓励其更多吸纳下岗失业人员和高校毕业生;政府出资,动员企业和社会,联合组织开发社区新的公益性岗位,帮助下岗失业人员以及因疫情影响失去工作的人员再就业。

3.3.5 建立应急调控管理机制

从我国实际情况看,有必要从中央到各省份建立起统一高效、反应灵敏、指挥有力的领导机构,建议建立政府领导下,由有关部门参加的联席会议制度,任务是:制定预警体系和应急工作预案;核定紧急情况;决定发布预警警报;启动工作预案,共同实施政策措施等。这套机制的运行,还要注意把握好预警程序、应急措施实施时间、政府资金保障和部门责任落实等环节。同时,还应建立专家咨询机构,设计论证预警体系,对突发事件给就业造成的影响进行准确评估,为研究制定应对措施提供依据。

三条建议:

建议之一:要未雨绸缪,对突发紧急状况建立快速应急机制。当社会突发事件和经济急剧变化对就业造成重大冲击时,在常规就业政策体系的基础上,建立失业预警系统和应对失业紧急状况的预案,并与国家总体的社会经济对策措施结合起来,发挥作用,以缓解失业冲击,保障劳动者权益,维护社会稳定。

建议之二:要统筹兼顾,对就业再就业工作进行科学安排。面对SARS的冲击,就业工作既要保证下岗失业人员再就业这个重点,又要统筹兼顾大学毕业生的就业和农民工的流动就业问题,做到合理安排,处理好相互之间关系,防止顾此失彼。

建议之三:要使失业保险在关键时刻发挥更大作用。目前,我国的失业保险制度能够满足在一般情况下对失业的保障,但在发生大量失业的紧急状况时,则面临两个挑战:一是企业平常缴了失业保险费,此时裁员本应无可非议,但如果同意企业进行大批裁员,失业保险乃至社会稳定都难以承受。二是我国地域辽阔,各地就业状况差异较大,如果不分行业和地区,进行全国性的预警并实施统一的应急措施,不切实际;如果划分部分行业并将决定权放在地方,就能够做到反应迅速,应急快捷,并防止一刀切,但难点在于现行制度要求全国统一,未给地方留有空间余地。

因此,建议对现行失业保险制度进行补充性修改和完善,增加下列两方面内容:其一,在失业预警情况下,授权省级政府决定,失业保险金可在规定时间内,用于企业保持就业稳定有关项目的开支,用于对困难群体的生活、就业的援助。其二,在失业预警情况下,省级政府可根据实际情况,对受影响的企业在规定时间内暂缓缴费。(莫荣)

 

 

上一篇:新加坡职业教育培训的经验与启示
下一篇:关于技术工人短缺的调研报告

Copyright © 2014 www.morong.cn All Rights Reserved
通讯地址:北京市朝阳区惠新西街17号 电话:010-64941018 E_Mail:morong@sohu.com

黔ICP备06000528号